La Organización Internacional de Refugiados

Personas desplazadas en Alemania esperan su turno en las oficinas de la Organización Internacional de los Refugiados en 1950, con la esperanza de ser reasentados en un nuevo país. (OIR/1950)

La Organización Internacional de Refugiados (OIR) fue creada en julio de 1947 como organismo especializado no permanente de las Naciones Unidas. En la fecha en que se estableció, se preveía que el 30 de junio de 1950 habría completado su programa de tres años. Aunque la labor de la OIR se circunscribía a ayudar a los refugiados europeos, fue el primer organismo internacional que abordó de forma exhaustiva todos los aspectos relativos a la cuestión de los refugiados, pues sus funciones abarcaban su repatriación, su identificación, su registro y clasificación, su atención y asistencia, su protección legal y política, su transporte, su reasentamiento y su reinserción.

Sin embargo, estas múltiples funciones ocultaban un cambio evidente de prioridades, que dejaron de ser las que determinaba la política de repatriación de la UNRRA para pasar a ser las derivadas de una política de reasentamiento desde los países de asilo a terceros países.

La Constitución de la OIR incluía la afirmación de que el principal objetivo de la organización era «alentar y favorecer, de todas las maneras posibles, el pronto regreso [de los refugiados] a su país de nacionalidad o a su anterior residencia habitual».6 No obstante, la resolución de la Asamblea General por la que se creó la OIR situaba dicho objetivo en su perspectiva adecuada, al declarar que «no será obligado a regresar a su país de origen ningún refugiado o persona desplazada [que exprese razones válidas en contra de dicho regreso]».7

Este cambio de énfasis de la repatriación al reasentamiento suscitó las críticas de los países del bloque oriental, que alegaron que el reasentamiento era un medio para conseguir una fuente fácil de mano de obra, y una forma de dar cobijo a grupos subversivos que podrían poner en peligro la paz internacional. Finalmente, la OIR ayudó a repatriar a sólo 73.000 personas, frente al más de un millón de personas a cuyo reasentamiento contribuyó. La mayoría de ellas se dirigieron a los Estados Unidos, que recibió a más del 30 por ciento del total; otros países de acogida fueron Australia, Israel, Canadá y diversos países latinoamericanos.

Quedó patente que en los años cincuenta había dado comienzo una nueva era para la emigración. Uno de los motivos por los que fueron acogidos los refugiados fue el beneficio económico que podrían aportar al alimentar la economía de los países como mano de obra dispuesta. Los gobiernos occidentales alegaron que la dispersión de los refugiados en todo el mundo fomentaría una distribución más favorable de la población al descongestionar a Europa en beneficio de las «democracias de ultramar» menos pobladas y desarrolladas.8

Sin embargo, la OIR no pudo poner fin al problema de los refugiados. A finales de 1951 quedaban alrededor de 400.000 personas desplazadas en Europa y la organización se clausuró oficialmente en febrero de 1952.9 Existía una coincidencia general en la necesidad de que continuase la cooperación internacional para abordar el problema de los refugiados, pero un desacuerdo básico respecto de los objetivos que debía tratar de alcanzar dicha cooperación. Los países del bloque oriental estaban llenos de reproches por la forma en que, en su opinión, habían utilizado a la OIR los países del bloque occidental. Los Estados Unidos, por su parte, estaban cada vez más decepcionados, pues contribuían con más de dos terceras partes a la financiación de una organización que les estaba costando más que el presupuesto de funcionamiento de todo el resto de las Naciones Unidas.

El establecimiento del ACNUR

Al final de los años cuarenta se produjo un endurecimiento del enfrentamiento de la Guerra Fría que dominaría las relaciones internacionales en los siguientes cuarenta años. El bloqueo de Berlín de 1948-1949 fue seguido, en rápida sucesión, de la explosión de la primera bomba atómica soviética, la formación de dos Estados alemanes, la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, la victoria de Mao Zedong en China y el inicio de la guerra de Corea en 1950. Cada vez era más evidente que la cuestión de los refugiados no era un fenómeno temporal de la posguerra. Las nuevas crisis estaban generando nuevos flujos de refugiados, como había sucedido tras la toma del poder de los comunistas en varios países, desde Checoslovaquia hasta China. Al mismo tiempo, el Telón de Acero entre la Europa oriental y la occidental limitaba la circulación entre ambos bloques.

Las tensiones ideológicas de la Guerra Fría impregnaron las negociaciones en el seno de las Naciones Unidas sobre la creación de un nuevo órgano de la ONU para los refugiados. La creación de dicho órgano había sido aplazada por diversas partes interesadas, incluido el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). La Unión Soviética boicoteó totalmente, junto con sus Estados satélites, muchas de las negociaciones. También surgieron grandes divergencias entre las propias potencias occidentales. Los Estados Unidos querían un organismo estrictamente definido y de carácter temporal, que requiriese poca financiación y tuviese unos objetivos limitados, principalmente la protección de los refugiados dependientes de la OIR que aún no tenían resuelta su situación, hasta que fueran reasentados de forma permanente.

Personas desplazadas procedentes de campamentos de Austria, Alemania e Italia embarcan en un buque fletado por la Organización Internacional para los Refugiados para comenzar una nueva vida en los Estados Unidos. (ACNUR/1951)

El resultado de este debate fue un acuerdo aceptable para todas las partes. En diciembre de 1949, la Asamblea General de la ONU decidió, por 36 votos a favor y 11 abstenciones, crear la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) durante un período inicial de tres años, a partir del 1 de enero de 1951,10 como órgano dependiente de la Asamblea General en virtud del artículo 22 de la Carta de la ONU. El Estatuto del ACNUR, adoptado por la Asamblea General el 14 de diciembre de 1950, reflejaba tanto el consenso de los Estados Unidos y de otros Estados occidentales en relación con sus homólogos en el bloque oriental, como las diferencias entre los Estados Unidos y los Estados de Europa occidental respecto de sus prioridades inmediatas. Según un analista: «Las severas limitaciones del ámbito funcional y de la autoridad del ACNUR fueron resultado sobre todo del deseo de los Estados Unidos y de sus aliados occidentales de crear un organismo internacional para los refugiados que no constituyera una amenaza para la soberanía nacional de las potencias occidentales ni les impusiera ninguna nueva obligación económica».11

El artículo 2 del Estatuto del ACNUR establece que la labor del Alto Comisionado «tendrá carácter enteramente apolítico; será humanitaria y social y, por regla general, estará relacionada con grupos y categorías de refugiados.» La distinción que aquí se hacía entre carácter político y carácter humanitario era crucial. Muchos funcionarios del ACNUR sostienen que el énfasis en ese carácter apolítico de la labor del Alto Comisionado es lo que, en buena medida, ha permitido que la organización haya actuado tanto en medio de la tensión de la Guerra Fría como en las situaciones posteriores a un conflicto armado. Otros observadores afirman en cambio que, aunque la distinción iba a resultar útil en muchos aspectos, de hecho pudo inducir en cierto modo a error desde el principio, al haberse concebido sobre todo para mitigar las graves consecuencias de la polarización existente a principios de los años cincuenta e impedir que las Naciones Unidas llegasen a la parálisis total en cuanto a la cuestión de los refugiados en aquella época.12 Ciertos analistas han afirmado también que, dado que el ACNUR es un órgano subsidiario de la ONU, sometido al control formal de la Asamblea General, nunca puede ser del todo independiente de los órganos políticos de las Naciones Unidas.13 El debate permanente sobre esta cuestión gira en gran medida en torno al hecho de que no se ha definido con claridad qué constituye la «acción humanitaria» y qué la «acción política».

El debate sobre hasta qué punto una organización puede proteger y ayudar a los refugiados y seguir siendo apolítica no era nuevo, pues ya se había suscitado incluso durante el período de la Sociedad de Naciones, cuando Fridtjof Nansen y James McDonald, dos Altos Comisionados con responsabilidades sobre grupos concretos de refugiados, adoptaron enfoques diferentes (véase recuadro 1.1).