Las principales funciones del ACNUR quedaron establecidas en dos aspectos: en primer lugar, proporcionar protección internacional a los refugiados; y, en segundo lugar, buscar soluciones permanentes al problema de los refugiados ayudando a los gobiernos a facilitar su repatriación voluntaria o su asimilación dentro de unas nuevas comunidades nacionales. Aunque a la nueva organización se le dio el derecho a pedir contribuciones voluntarias, los Estados Unidos lograron que la aprobación de la Asamblea General fuera un requisito previo para formular dichos llamamientos. Como consecuencia, el ACNUR quedó bajo la dependencia de un pequeño presupuesto administrativo de la Asamblea General y de un reducido «fondo de emergencia».

El gobierno de los Estados Unidos se negó inicialmente a hacer contribuciones a este fondo, al considerar que el ACNUR no era, bajo ningún concepto, el organismo más apropiado para encauzar fondos. En su lugar, decidió financiar su propio programa, el United States Escapee Program, y el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas. Éste se creó en 1952 para ayudar a trasladar a emigrantes y refugiados procedentes de Europa a países de inmigración de ultramar; y posteriormente se convirtió en la Organización Internacional para las Migraciones. Dentro del sistema de la ONU, los Estados Unidos financiaban también al Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS) (véase recuadro 1.2) y al Organismo de las Naciones Unidas para la Reconstrucción de Corea (UNKRA), que prestaba asistencia a los millones de personas desplazadas por la guerra de Corea.

El ACNUR sufrió las limitaciones impuestas por la escasez de fondos desde el principio. Cada proyecto de ayuda a los refugiados tenía que ser financiado por medio de contribuciones voluntarias, en su mayor parte de los Estados. No recibió los recursos necesarios para implantar un programa de repatriación como el que había llevado a cabo la UNRRA o un programa de reasentamiento como el realizado por la OIR. Por el contrario, debía facilitar protección internacional y promover soluciones para los problemas de los refugiados con un presupuesto reducido. Como expresó el primer Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, Gerrit Jan van Heuven Goedhart, existía el peligro real de que su oficina se limitara a «administrar miseria».14

Con un presupuesto anual de no más de 300.000 dólares de EE UU, se vio que la esperanza de que el ACNUR pudiera resolver definitivamente el problema de los refugiados europeos en unos años era infundada. Pese a los esfuerzos del Alto Comisionado van Heuven Goedhart por persuadir a los gobiernos del alcance del problema de los refugiados, aquellos sólo facilitaron una financiación mínima. Sin embargo, el ACNUR desarrolló una asociación cada vez más eficaz con organizaciones de voluntarios. La primera suma de dinero importante puesta a disposición del ACNUR no procedió de los gobiernos, sino de la Fundación Ford, de los Estados Unidos, que en 1951 entregó a la organización 3,1 millones de dólares. Esta cantidad se empleó para un proyecto piloto, que por primera vez hizo hincapié en la integración local en países europeos como solución a los problemas de los refugiados. Finalmente, en 1954 se creó un nuevo Fondo de las Naciones Unidas para los Refugiados (FNUR) para llevar a cabo proyectos en países como Austria, la República Federal de Alemania, Grecia e Italia. Los Estados Unidos contribuyeron a este fondo tras haberse negado a financiar al ACNUR debido a la decisión adoptada por el Congreso estadounidense en 1950 de vetar el uso de dinero estadounidense para cualquier organización internacional que trabajase en países situados al otro lado del Telón de Acero.

La rígida oposición que mostró inicialmente la Unión Soviética al ACNUR también comenzó a cambiar a mediados de los años cincuenta. Para entonces, la Guerra Fría se había extendido allende las fronteras de Europa, y nuevos países influían en la labor de las Naciones Unidas. La Unión Soviética había contribuido a facilitar la admisión en la ONU de varios países en vías de desarrollo, y estos países reconocían ahora la posible utilidad del ACNUR para resolver sus propios problemas de refugiados.

La Convención sobre los Refugiados de 1951

Los derechos y obligaciones establecidos en la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 constituyen el núcleo de la labor del ACNUR. Las negociaciones en torno la Convención se desarrollaron paralelamente a las relativas a la creación del ACNUR. La Convención fue adoptada por una conferencia internacional unos siete meses después, el 28 de julio de 1951.

La definición del término «refugiado» provocó especial polémica. Habida cuenta de que la Convención creaba nuevas obligaciones que serían vinculantes en virtud del Derecho Internacional, los Estados que participaban en su proceso de elaboración se propusieron limitar la definición a las categorías de refugiados respecto de los cuales estaban dispuestos a asumir obligaciones legales. Los Estados Unidos eran partidarios de una definición restringida, a la vista de las obligaciones legales que impondría una definición más general. Los Estados de Europa occidental, por otra parte, propugnaban una definición amplia, aunque también había divisiones entre ellos sobre cuál debía ser esa definición.

Al final se encontró una fórmula que satisfizo a todas las partes. Los gobiernos acordaron una definición general, aplicable universalmente, del término «refugiado», centrado en los «fundados temores de ser perseguida» de una persona. Al mismo tiempo, aplicaron dos importantes limitaciones al alcance de la Convención. En primer lugar, los beneficios de ésta no se aplicarían a las personas que se convirtieran en refugiados como consecuencia de acontecimientos ocurridos con posterioridad al 1 de enero de 1951, aun cuando reunieran los demás requisitos de la definición. En segundo lugar, al convertirse en parte de la Convención, los Estados tenían la posibilidad de formular una declaración en la que limitasen sus obligaciones asumidas en virtud de la Convención a los refugiados europeos.

La adopción de esta definición del término «refugiado» constituyó un cambio significativo de política, dado que, a partir de entonces, los refugiados serían identificados no sólo como grupo, como en los años anteriores, sino también de forma individual. Además, la definición era general y no se circunscribía a grupos nacionales específicos, como los rusos procedentes de la Unión Soviética o los griegos de Turquía, como había ocurrido en el período de entreguerras.

Aunque la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 había consagrado el derecho de toda persona a buscar asilo y a disfrutar de él, la importancia que los Estados conferían a la preservación de su derecho soberano a autorizar la entrada en su territorio hizo que los Estados que redactaron la Convención de la ONU sobre los Refugiados no estuvieran dispuestos a reconocer un derecho de asilo incondicional en esta nueva Convención jurídicamente vinculante. Por tanto, la nueva Convención no contiene ninguna mención al «derecho de asilo». Sin embargo, una de las disposiciones claves de la Convención es la obligación de los Estados partes de no expulsar ni devolver a un refugiado a otro Estado donde pueda sufrir persecución, lo que se conoce como el principio de la no devolución o prohibición de expulsión y de devolución (refoulement), definido en el artículo 33 de la Convención. Otras disposiciones contenidas en ésta resumen los derechos de los refugiados en relación con cuestiones como el empleo, la vivienda, la educación, la seguridad social, la documentación y la libertad de circulación (véase recuadro 1.3).

Estados partes de la Convención de la ONU de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y/o del Protocolo de 1967, a 30 de junio de 2000	Mapa 1.1
Nota: Las fronteras que aparecen en este mapa son las utilizadas por la Sección de Cartografía de la ONU, Nueva York. Las fronteras y los nombres que aparecen y las designaciones que se usan en los mapas de esta obra no implican su aprobación o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

La Convención sobre el Estatuto Internacional de los Refugiados de 1933, que fue el primer instrumento internacional en el que se hizo referencia al principio de que los refugiados no debían ser devueltos a su país de origen,15 había establecido derechos similares. Sin embargo, esta Convención sólo fue ratificada por ocho Estados. Otro instrumento internacional pertinente fue la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados procedentes de Alemania, de 1938, superada por el estallido de la Segunda Guerra Mundial y que sólo recibió tres ratificaciones. Por contraste, la fuerza de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 radica en el gran número de ratificaciones que ha obtenido en todo el mundo (véase mapa 1.1).

Temas de interés: "El plan de indemnizaciones para los refugiados de Alemania de la posguerra"

 

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