Un argelino refugiado en Túnez. Durante la guerra de independencia de Argelia (1954-1962) huyeron a Túnez o Marruecos unos 250.000 refugiados. (ACNUR/S. WRIGHT/1961)

Durante los años sesenta, la atención del ACNUR fue alejándose cada vez más de Europa. Desde el término de la Segunda Guerra Mundial, las reivindicaciones de independencia de los países del mundo colonizado habían aumentado de forma espectacular. En 1960, era evidente la inminencia del final del dominio colonial europeo sobre el continente africano. En muchos casos, se produjeron traspasos de poder relativamente pacíficos; en otros, la negativa a ceder de las potencias coloniales se tradujo en guerras importantes que, a su vez, provocaron crisis de refugiados. La precursora de todas las guerras que estallaron en África en los años sesenta y setenta fue la guerra de Argelia de 1954-1962 que fue una de las «guerras de liberación nacional» más sangrientas. La participación del ACNUR en la asistencia a los refugiados argelinos en Marruecos y Túnez y en la ayuda a repatriarlos al final de la guerra marcó el comienzo de una actividad mucho más amplia de este organismo en África. Las experiencias del ACNUR en África transformarían a la organización. A principios de los años sesenta, el ACNUR afrontó muchos desafíos y peligros nuevos, cuando intentó ofrecer protección y asistencia a los refugiados ruandeses en la región de los Grandes Lagos del África central. El problema de los refugiados ruandeses resultó ser muy diferente de las dos primeras crisis de envergadura en las que había intervenido el ACNUR, la de Hungría y la de Argelia, pues en estos casos se habían encontrado soluciones duraderas: el reasentamiento para la inmensa mayoría

A finales de los años sesenta, el ACNUR asistía a varios Estados del África sub-sahariana que padecían problemas relacionados con los refugiados. En 1969, alrededor de dos terceras partes de los fondos del programa mundial del ACNUR estaban destinados a países africanos, lo que ilustraba el enorme cambio que se había producido en el enfoque de la labor de la organización en el plazo de un decenio. Como reflejo de la creciente conciencia de la comunidad internacional acerca de la naturaleza global de los problemas que afectaban a los refugiados, en 1967 se redactó un nuevo Protocolo que amplió el ámbito de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951. Otro paso significativo se dio en 1969, cuando la Organización de la Unidad Africana, previa consulta con el ACNUR, elaboró su propia convención regional sobre refugiados.

La guerra de independencia de Argelia

La guerra de independencia de Argelia fue una feroz guerra colonial en la que se calcula que perdieron la vida 300.000 argelinos y se vieron obligados a huir del país más de un millón de colonos europeos. El ejército francés sufrió más de 24.000 bajas; además, murieron alrededor de 6.000 colonos franceses. La guerra provocó, directa o indirectamente, la caída de seis primeros ministros franceses y el final de la IV República; también estuvo a punto de causar la caída del presidente Charles de Gaulle y de sumergir a Francia en la guerra civil. Fue una guerra de guerrillas, en la que una fuerza armada indígena, precariamente armada, se enfrentó contra una fuerza de intervención en su mayor parte extranjera. Resultó aún más enconada porque más de un millón de colonos franceses, los pies negros, cuyas familias llevaban más de un siglo viviendo en Argelia, consideraban que este país era su hogar y se oponían visceralmente a la independencia.

Francia había invadido Argelia en 1830 y en 1948 la había declarado parte de la metrópolis francesa. A comienzos del siglo XX, los vecinos Marruecos y Túnez también estaban bajo dominio francés, pero, a diferencia de Argelia, en calidad de protectorados.

La guerra de independencia de Argelia comenzó en noviembre de 1954 en los montes Aurès, a 400 kilómetros al sudeste de la capital, Argel. En unos años, Francia desplegó alrededor de 500.000 soldados, aproximadamente el mismo número que enviarían los Estados Unidos a Vietnam en los años sesenta. El ejército francés estaba atrapado entre la comunidad de colonos y unos rebeldes cada vez más combativos, dirigidos por el Frente de Liberación Nacional (Front de libération nationale, FLN). El gobierno francés se centró en las operaciones contra la insurgencia, pero pese a algunos éxitos militares temporales, la rebelión armada continuó. Aun cuando en 1958 el general de Gaulle regresó al poder, y al año siguiente se proclamó la V República, iban a transcurrir todavía muchos años antes de que se hallara una solución política al conflicto.

El uso generalizado de la tortura por las fuerzas francesas provocó la huida del país de muchos argelinos.1 Esta situación suscitó honda preocupación en el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) que, tras algunas dudas de las autoridades francesas, recibió autorización para visitar las prisiones en 1955. En un informe filtrado que publicó Le Monde el 5 de enero de 1960, el CICR citó pruebas abrumadoras de tortura. La publicación del informe provocó una gran controversia política en Francia y las visitas del CICR se suspendieron durante un año. Cuando se reanudaron, la situación había mejorado en cierta medida.

Las estrategias francesas de guerra contrarrevolucionaria, que posteriormente se convirtieron en modelos que se utilizarían en otras guerras en Indochina, Latinoamérica y África, conllevaron de forma creciente la reubicación forzada de decenas de miles de campesinos considerados simpatizantes de los rebeldes. El reagrupamiento (regroupement) aisló a las comunidades del FLN y privó a éste de refugio y de suministros. Más de un millón de campesinos fueron reasentados en campos rodeados de alambradas de espino donde las privaciones eran a menudo excesivas. No cabe duda de que el reagrupamiento dificultó mucho la vida de los combatientes del brazo armado del FLN, el Ejército de Liberación Nacional (Armée de libération nationale, ALN), pero aunque esta forma de actuar de los franceses tuvo éxito en el aspecto militar, políticamente fue desastrosa. En marzo de 1960, había más de 1,2 millones de desplazados que vivían en campos en Argelia. Un representante del ACNUR que viajó hasta la región oriental de este país tras el final de la guerra describió así las condiciones en estos campos:

La huida a Túnez y a Marruecos

Para evitar estos sombríos campos franceses, miles de argelinos huyeron a través de la frontera a Túnez y a Marruecos. A medida que se desarrollaba el programa de regroupement en 1957, el número de argelinos que salían del país fue aumentando. En agosto de 1957, el asesor jurídico del ACNUR, Paul Weis, señaló que, en dos años, habían huido del país alrededor de 30.000 personas, todas las cuales parecían necesitar asistencia con carácter urgente. Además, Weis argumentó que muchos eran refugiados a primera vista (refugiados prima facie) a quienes el ACNUR tenía la obligación de proteger y asistir en virtud del artículo 6B del Estatuto, puesto que «habían estado expuestos a medidas adoptadas por las autoridades francesas contra los civiles a causa de su raza o de sus simpatías nacionales y políticas o tenían motivos para creer que se les podían aplicar estas medidas en el curso de las llamadas operaciones de peinado (ratissage)».3

Los gobiernos de Túnez y Marruecos, que no otuvieron la independencia de Francia hasta marzo de 1956, no podían proporcionar la asistencia adecuada. En mayo de 1957, el presidente tunecino Habib Burguiba pidió ayuda al Alto Comisionado, Auguste Lindt,4 que respondió enviando a Túnez a uno de sus funcionarios con más experiencia, Arnold Rørholt. Tras establecer que el gobierno francés no ponía ninguna objeción a una operación de ayuda de emergencia del ACNUR que se limitara a facilitar asistencia material, Lindt pidió fondos iniciales al gobierno suizo.

Muchos argelinos refugiados en Marruecos y Túnez en torno a 1960 vivían en condiciones de extrema pobreza. (ACNUR/1961)

Era inevitable actuar con gran delicadeza respecto de la postura de Francia. No sólo había que tener en cuenta que este país era miembro del Consejo de Seguridad de la ONU y respaldaba al ACNUR desde el principio, sino también que el gobierno francés consideraba que Argelia formaba parte de su metrópolis y aborrecía reconocer como «refugiados» a quienes habían huido a Túnez. Como observó el Alto Comisionado Adjunto a la sazón, James Read, «declarar refugiados a los argelinos que estaban en Túnez supondría que tenían un temor fundado a la persecución de las autoridades francesas en Argelia y constituiría una bofetada para el gobierno francés».5 En las Naciones Unidas, Francia había luchado arduamente para mantener que el conflicto de Argelia era un asunto interno y que, por tanto, la ONU no tenía competencia para ocuparse de él. El propio Lindt acudió a París para entrevistarse con el ministro de Exteriores e intentar disipar la desconfianza    francesa    hacia    la operación  de

En 1958, se habían levantado en Marruecos y Túnez varias ciudades campamento entre las dunas que albergaron a miles de refugiados que recibían asistencia de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja (a través de las sociedades locales de la Media Luna Roja) y del ACNUR. Con los fondos del gobierno suizo y la asistencia material de Estados Unidos, la Liga y el ACNUR iniciaron la ingente tarea de facilitar alimentos, ropa y asistencia médica a los refugiados. La situación en Túnez fue deteriorándose y, en el primer semestre de 1958, la creación por el ejército francés de una extensa «tierra de nadie», la «Línea Morice», provocó la huida de más argelinos.

Los primeros tres años de la experiencia del ACNUR con la crisis argelina se invirtieron en ayudar a la Liga de Sociedades de la Cruz Roja a llevar a cabo su propia operación de ayuda de emergencia. El 5 de diciembre de 1958, la Asamblea General de la ONU había aprobado la resolución 1286 (XIII), en la que pedía al Alto Comisionado «que continúe su labor en una forma importante a favor de los refugiados en Túnez y que emprenda una labor análoga en Marruecos». Era la segunda vez, después de Hong Kong en 1958, que la Asamblea General pedía al ACNUR que hiciera de «mediador» a favor de unos refugiados fuera de Europa.

La Liga de Sociedades de la Cruz Roja se convirtió en el socio operativo formal del ACNUR en febrero de 1959, y entre 1959 y 1962, el ACNUR recaudó dos millones de dólares al año en contribuciones en efectivo para la operación de ayuda de emergencia. En septiembre de 1959, el ACNUR nombró representantes en Túnez y en Rabat para que actuaran de enlaces con los gobiernos tunecino y marroquí, respectivamente, y coordinasen los esfuerzos internacionales de ayuda a los refugiados. En diciembre de 1959, había 110.245 refugiados en Marruecos y 151.903 en Túnez.7

Sin embargo, entre los refugiados había también combatientes del brazo armado del FLN8 y eran habituales los tiroteos a lo largo de la frontera entre Túnez y Argelia. En febrero de 1958, en respuesta a un ataque de la artillería del FLN contra territorio argelino, la aviación francesa bombardeó Sakiet, en Túnez. El incidente, que recibió una amplia condena internacional, provocó la muerte de 75 civiles, en su mayoría refugiados.9 Estos incidentes contribuyeron a crear un clima permanente de inseguridad en los campos e hicieron que los refugiados se mostrasen aún más favorables al FLN. También provocaron un problema que perseguiría durante mucho tiempo al ACNUR: el de distinguir a los auténticos refugiados de los grupos armados infiltrados entre ellos.

En Marruecos y en Túnez, el problema de los combatientes dentro de los campos de refugiados aumentó a medida que fue intensificándose la guerra. En febrero de 1961, el Representante del ACNUR para Marruecos escribió que muchos de los que vivían en los campos eran guerrilleros del ALN o estaban siendo reclutados por éste.10 En un memorándum posterior, señaló:

El alto el fuego y la repatriación

Tras la apertura de la primera ronda de conversaciones de paz entre Francia y el FLN en Evian, Francia, en mayo de 1961, el Alto Comisionado, Félix Schnyder, viajó a Marruecos y a Túnez para mantener conversaciones con los gobiernos de ambos países sobre la repatriación y asuntos similares. El hecho de que fue recibido tanto por el rey Hasán II de Marruecos como por el presidente Burguiba de Túnez es una muestra significativa de la confianza de la que ya gozaba el ACNUR.

Sin embargo, transcurrió aún un año hasta que Francia y las autoridades provisionales argelinas firmaron un acuerdo de alto el fuego, el 18 de marzo de 1962. Entre las medidas contempladas en el acuerdo figuraban las relativas a la repatriación de los refugiados desde Marruecos y Tunez a tiempo para que participasen en el referéndum sobre la independencia que iba a celebrarse el 1 de julio de 1962. En lo que respecta al ACNUR, la base formal de su intervención fue una resolución de la Asamblea General de diciembre de 1961, en la que ésta pidió al Alto Comisionado que «utilice los medios de que disponga a fin de contribuir a que dichos refugiados regresen a sus hogares de una manera ordenada y, en caso necesario, estudie la posibilidad de facilitar su reasentamiento en su patria tan pronto como lo permitan las circunstancias».12

En abril de 1962, una misión conjunta del ACNUR y del CICR llegó a la sede de la administración francesa de Rocher Noir, en las afueras de Argel, para iniciar los preparativos para la repatriación de los refugiados. Al mismo tiempo, el Alto Comisionado Adjunto Sadruddin Aga Khan visitó Marruecos, donde se entrevistó con dos miembros del Comité Ejecutivo del gobierno popular revolucionario de Argelia, así como con las autoridades marroquíes. Le preocupaba el hecho de que ni los franceses ni los argelinos hubieran nombrado aún representantes para las comisiones tripartitas de repatriación, y de que los acontecimientos no se estaban desarrollando con la debida rapidez.13 Para las autoridades argelinas era importante que fueran repatriados el mayor número posible de refugiados a tiempo para que participasen en el referéndum sobre la autodeterminación del 1 de julio de 1962.

El ACNUR hizo una petición urgente de fondos a los donantes. La repatriación se desarrolló relativamente sin contratiempos, aunque en algunas zonas los refugiados se mostraron reacios a retornar al medio rural, pues la guerra y el desplazamiento había acelerado un proceso de cambio social y urbanización. En la zona oriental del país, la repatriación discurrió con más lentitud y fue más problemática que en la occidental, debido al grado de destrucción provocada por la guerra, así como a la repentina retirada de la administración francesa. Un problema concreto, que se convertiría en una característica recurrente de los conflictos de los últimos años del siglo, lo constituyeron los peligros de las minas terrestres. Sin embargo, se fijó el 20 de julio como fecha para la repatriación de todos los refugiados en Túnez, y la del 25 de julio para los que estaban en Marruecos. La operación conjunta de ayuda de emergencia del ACNUR y el CICR en los dos países finalizaría el 31 de julio de 1962. La ayuda de emergencia destinada a los refugiados repatriados en Argelia fue organizada y entregada por la Liga de Sociedades de la Cruz Roja con el respaldo económico del ACNUR.

Entre el 4 de mayo y el 25 de julio fueron repatriados desde Marruecos más de 61.400 refugiados.14 En Túnez fueron repatriados, entre el 30 de mayo y el 20 de julio, 120.000 refugiados. El transporte se hizo desde centros marroquíes y tunecinos y 12 equipos médicos reconocieron a los refugiados antes de su regreso. Se distribuyeron alrededor de 15.000 tiendas de campaña para los que carecían de alojamiento. El número fue muy inferior al de refugiados inscritos en los registros del ACNUR. En algunos casos, los refugiados habían retornado espontáneamente y sin asistencia, y otros se habían integrado en la sociedad marroquí o tunecina. Además, no cabe duda de que las cifras son algo exageradas debido a la inscripción por duplicado de algunos refugiados, fenómeno con el que se encontraría a menudo el ACNUR en posteriores operaciones de ayuda de emergencia. El coste total de la operación de repatriación fue de 1.241.000 dólares de EE UU.

El referéndum sobre la independencia se celebró en la fecha prevista, el 1 de julio de 1962. El 99,7 por ciento de los votantes (que representaban al 91,2 por ciento de las personas inscritas en el censo electoral) votó a favor de la independencia. Los votantes franceses residentes en la metrópolis francesa habían dado su aprobación al acuerdo alcanzado en Evian en un referéndum celebrado el 8 de abril del mismo año. En consecuencia, el general de Gaulle declaró la independencia de Argelia el 3 de julio de 1962.

La integración de los retornados en Argelia y la llegada de nuevos refugiados a Francia

En seis meses, más de un millón de colonos salieron de Argelia en dirección a Francia. Muchos se marcharon tras el estallido de combates entre varias facciones del ALN, ocurrido a finales de agosto de 1962, y que contribuyó a una nueva huida de la población europea y al agravamiento de los problemas económicos. Esta fue la mayor migración hacia Europa que hubo entre los movimientos del final de la Segunda Guerra Mundial y los que tuvieron lugar como consecuencia de la disolución de la Unión Soviética y de Yugoslavia en los años noventa. Además de quienes fueron a Francia, alrededor de 50.000 pies negros se dirigieron a España, 12.000 fueron a Canadá y 10.000 a Israel.

Entre los que fueron a Francia había argelinos que habían combatido en la guerra con las fuerzas francesas o que habían trabajado para las autoridades coloniales francesas, a quienes se conocía con el nombre de harkis. Entre 1962 y 1967, las fuerzas armadas francesas reubicaron a más de 160.000 en Francia. Aunque recibieron la ciudadanía francesa, muchos sufrieron y siguen sufriendo problemas de integración y de discriminación. En Argelia, los harkis eran considerados unos traidores y padecieron persecución y muerte. Se estima que más de 10.000 perdieron la vida tras la guerra.15

Los retornados tuvieron problemas importantes de reinserción en Argelia, exacerbados por la destrucción general causada por la guerra. Además, la salida repentina y abrupta de toda la comunidad europea, los pies negros, había dejado huérfana a la infraestructura de la sociedad argelina. Para el ACNUR, iba a ser la primera de sus numerosas intervenciones en situaciones de posconflicto. La paz había llegado a Argelia, pero, como sucedería con tanta frecuencia en los años posteriores, el compromiso de la comunidad internacional con la consolidación de esa paz mediante la reconstrucción económica e institucional era limitado. En octubre, el Alto Comisionado Schnyder escribió al secretario general de la ONU U Thant para pedir la cooperación internacional general con el nuevo gobierno de Argelia y ofrecer los servicios del ACNUR a las nuevas autoridades. Schnyder señaló, en términos que han repetido a menudo quienes han ocupado el mismo cargo en los años posteriores: «no se puede seguir disociando la suerte de los ex refugiados repatriados de la del conjunto de la población argelina sin poner en grave peligro la estabilidad social del país».16

La intervención del ACNUR en la crisis argelina no había sido en modo alguno axiomática. La decisión de implicarse adoptada por Lindt en 1957 había sido polémica, pues algunos altos cargos del ACNUR opinaban que la iniciativa atraería las iras del gobierno francés. Sin embargo, Lindt había expuesto con toda claridad que el mandato de la organización era de aplicación universal, y que el ACNUR no podía ocuparse únicamente de los refugiados que huían del comunismo.17 Las actividades del ACNUR en la crisis argelina pusieron de relieve no sólo la naturaleza global del problema de los refugiados, sino también las posibilidades de una acción internacional coordinada y eficaz para proteger y asistir a los refugiados. A partir de su intervención en Argelia durante los años sesenta, la labor del ACNUR comenzó a adoptar un carácter mucho más global. En los años sucesivos, cuando África subsahariana atravesó tipos de conflicto y perturbaciones similares, se volvería a invocar una y otra vez la función de «mediador» que la Asamblea General confirió al ACNUR por primera vez en 1957.