La ampliación del régimen internacional de los refugiados

En 1965 había alrededor de 850.000 refugiados en África. Aunque muchos de los que huyeron durante las luchas por la independencia pudieron regresar en un plazo de tiempo relativamente breve, los nuevos conflictos generaron más huidas y, al final de la década, el número de refugiados en África era de aproximadamente un millón. Tanto por su tamaño como por su carácter y sus necesidades, estos sucesivos grupos de refugiados eran muy diferentes de los europeos y exigían un nuevo enfoque hacia la cuestión de cómo determinar la condición de refugiado.

El ACNUR tenía que actuar con flexibilidad para asistir a estos nuevos refugiados. El gran número de afectados hacía que fuera imposible llevar a cabo un examen individual para determinar si una persona tenía o no un temor fundado de persecución. Por tanto, el ACNUR recurrió a una determinación de la condición de refugiado a primera vista y por grupos mediante la que, a la luz de las circunstancias que provocaron su salida del país de origen, pudieran identificarse grupos de refugiados. Estos refugiados fueron recibidos con generosidad en los países vecinos, pero necesitaban a menudo asistencia material urgente. El ACNUR facilitó ayuda de emergencia a un gran número de refugiados basándose en el papel de «mediador» que le asignaba la Asamblea General en función de cada caso.

Sin embargo, los refugiados de África no se beneficiaron del marco de la protección jurídica internacional aplicable a los refugiados a los que había ayudado el ACNUR en Europa. El ámbito de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 quedaba limitado a las personas que se habían convertido en refugiados como consecuencia de hechos acaecidos antes del 1 de enero de 1951, y los Estados firmantes tenían además la opción de limitar su aplicación geográfica a Europa. Por contraste, el ACNUR recibió la competencia general, en virtud de su Estatuto, de ocuparse de los problemas de los refugiados con independencia del lugar donde surgieran. En África, las limitaciones de la Convención, y sobre todo su fecha límite, fueron un obstáculo cada vez mayor. A mediados de los años sesenta, la Convención sobre los Refugiados no se aplicaba a la mayoría de los refugiados a los que el ACNUR prestaba asistencia.

Por su parte, los gobiernos africanos, preocupados por los problemas de seguridad que podían crear los movimientos de refugiados, tenían particular interés en elaborar una convención regional sobre los refugiados. Estos gobiernos temían que los refugiados utilizaran los países de asilo como base para tratar de derrocar los regímenes de los que habían huido. El ACNUR y los Estados africanos vieron, por tanto, la necesidad de elaborar unos nuevos instrumentos jurídicos internacionales para el tratamiento de los refugiados.

La elaboración del Protocolo de 1967 de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951

Cuando se adoptó la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, sus redactores fueron conscientes de sus limitaciones y expresaron la esperanza de que las naciones ampliaran el tratamiento previsto en la Convención a «quienes no estuvieran cubiertos por los términos de la Convención».35 En 1964, esta esperanza se materializó cuando el Comité Ejecutivo del ACNUR preguntó al Alto Comisionado qué pasos podían darse para ampliar el marco temporal de aplicación de la Convención de 1951. El Alto Comisionado propuso diversas formas para reducir la limitación temporal en lugar de suprimirla. Sin embargo, los juristas de África, Europa y de América del Norte y del Sur que se habían reunido para debatir estas propuestas recomendaron que había llegado el momento de eliminarla por completo, y además, pidieron que se llevara a cabo por medio de un nuevo acuerdo internacional que en lugar de limitarse a modificar la Convención suprimiendo la limitación temporal, la replantease en términos más amplios para que los Estados partes quedaran vinculados efectivamente a la Convención.

Los expertos juristas sugirieron diversas formas para hacer que el Protocolo fuese más aceptable para los Estados que dudaban en aceptar la responsabilidad respecto de futuros refugiados. Se mantendría la restricción geográfica opcional de la Convención, pero sólo para aquellos Estados que la hubieran declarado al firmar la Convención de 1951. Por otro lado, los Estados partes del Protocolo podrían formular una reserva para no aceptar la jurisdicción preceptiva de la Corte Internacional de Justicia para resolver las disputas relativas a la interpretación o aplicación del Protocolo. Aunque no se abrió para la adhesión hasta enero de 1967, en septiembre ya habían aceptado el Protocolo los seis Estados necesarios para que entrase en vigor, lo que se produjo el 4 de octubre de 1967.

El procedimiento seguido para convertir con tanta rapidez en realidad el Protocolo de 1967 implicó la introducción de varias novedades en el Derecho Internacional y una enérgica dirección personal del Alto Comisionado Sadruddin Aga Khan, que lograron evitar el tradicional y largo proceso de enmiendas que habría exigido la convocatoria de una conferencia internacional de representantes de todos los Estados partes de la Convención. El Protocolo de 1967 de la Convención sobre los Refugiados de 1951 era conciso y directo, y como instrumento internacional independiente entró en vigor tras la adhesión de sólo un pequeño número de Estados. Sin embargo, la novedad más importante fue que se abrió para la adhesión de los Estados que no habían ratificado la Convención, medida que se tradujo en la adhesión de los EE UU, que no habían firmado ni ratificado la Convención de 1951.

La aceptación creciente y a un ritmo constante del Protocolo de 1967 ha tenido gran importancia para el ACNUR, pues el Protocolo amplía el ámbito de las obligaciones que asumen los Estados y reafirma su deber de cooperar con el ACNUR (véase recuadro 2.2).

Temas de interés: El Protocolo de 1967 de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951

La elaboración de la Convención de la OUA sobre los Refugiados de 1969

El interés del Alto Comisionado para que se adoptase rápidamente el Protocolo se vio estimulado en parte por los esfuerzos de los Estados miembros de la Organización de la Unidad Africana (OUA) para elaborar su propia convención regional sobre los refugiados.36 Ya en 1963, la OUA había decidido que hacía falta un tratado regional que tuviera en cuenta las características especiales de la situación de los refugiados en África. Aunque los Estados miembros de la OUA dieron una rápida y calurosa acogida al Protocolo de 1967, siguieron pensando que era necesaria una convención regional. La decisión de la OUA de redactar otro instrumento planteó inicialmente un problema al ACNUR, pues la aparición de un instrumento que compitiera en cualquier sentido con la Convención de 1951 afectaría al carácter universal de la Convención por la que luchaba el ACNUR desde su creación. Por otra parte, si la convención de la OUA sobre los refugiados no contenía los elevados estándares de la Convención de 1951, los refugiados de África no recibirían los mismos niveles de protección.

En el decenio de 1960, el ACNUR colaboró en la integración de refugiados africanos en países de asilo, como en el caso de estos mozambiqueños en Rutamba, Tanzania. (ACNUR/J. MOHR 1968)

Estas preocupaciones se disiparon cuando el ACNUR fue invitado a participar en el proceso de elaboración. El Secretariado de la OUA acordó con el ACNUR que el instrumento africano sería un complemento regional de la Convención de 1951. Así, el Preámbulo de la Convención de la OUA que regula los aspectos específicos de los problemas de los refugiados en África reconoce que la Convención de 1951 constituye «el instrumento básico y universal relativo al estatuto de los refugiados». Por tanto, la Convención de la OUA sobre los refugiados, al igual que la Convención de la ONU, define al refugiado como toda persona que tiene un «temor fundado de la persecución». La definición incluye también a quienes han huido como consecuencia de una agresión exterior, de la ocupación o la dominación extranjera, o de acontecimientos que perturben el orden público en su país de origen. Así pues, las personas que huían de los disturbios civiles, de la violencia y de la guerra tenían ahora derecho a pedir el estatuto de refugiado en los Estados partes de la Convención de la OUA sobre los refugiados, con independencia de si podían probar o no un temor fundado a la persecución. Se hicieron otras adiciones importantes. En primer lugar, aunque ninguna convención internacional había reconocido el derecho individual al asilo, la Convención de la OUA sobre los refugiados afirma que los Estados «se esforzarán al máximo [...] para recibir a los refugiados y asentarlos». En segundo lugar, amplía la garantía de la no devolución contenida en la Convención de 1951, al establecer como requisito con carácter absoluto e incondicional que ningún refugiado será sometido «a medidas como el rechazo en la frontera, el retorno o la expulsión, que lo obliguen a regresar o   a   permanecer en

Los gobiernos africanos estaban también resueltos a garantizar que se tuvieran en cuenta las preocupaciones relativas a la seguridad, tanto de los países de asilo como de los de origen. La Convención de la OUA sobre los refugiados establece que «la concesión de asilo [...] no será considerado un acto hostil por ningún Estado Miembro». El Preámbulo de la Convención habla de la necesidad de «distinguir entre el refugiado que busca una vida pacífica y normal y la persona que huye de su país con el único propósito de fomentar la subversión desde el exterior». Contiene asimismo un compromiso de los Estados partes de «prohibir a los refugiados que residan en sus respectivos territorios que ataquen a cualquier Estado Miembro de la OUA». Otra disposición exige que los refugiados sean asentados «a una distancia razonable de la frontera con su país de origen» y que se «abstengan de realizar actividades subversivas contra cualquier Estado Miembro de la OUA» (véase recuadro 2.3).

La Convención de la OUA sobre los Refugiados entró en vigor en junio de 1974. Desde entonces, proporciona, junto con la Convención de la ONU de 1951 y su Protocolo de 1967, un importante marco jurídico para todas las actividades del ACNUR en el continente africano. Aunque se inspiró en los acontecimientos ocurridos en África, las normas y los principios contenidos en la Convención de la OUA establecen criterios importantes para la protección de los refugiados en general y se han aplicado a menudo en otras partes del mundo. Con sólo algunas excepciones, y en marcado contraste con otras regiones del mundo, los países africanos han sido sumamente generosos al recibir y dar cobijo a grandes poblaciones de refugiados durante la segunda mitad del siglo XX.

Temas de interés: La Convención de la OUA sobre los Refugiados de 1969

Referencias

1 Sobre el uso de la tortura, véanse H. Alleg, La Question, París, 1958; traducido al inglés como The Question, Londres, 1958; C. Moorehead, Dunant's Dream: War, Switzerland and the History of the Red Cross, Harper Collins, Londres, 1998, pp. 585-594. Entrevista de historia oral con A. Lindt, 4 de febrero de 1998, F/HCR 36.1.

2 J.D.R. Kelly al Alto Comisionado, «Visit to Eastern Border Area», memorándum, 28 de julio de 1962, 13/1/31 ALG, F/HCR 11.1.

3 P. Weis, «Note on Algeria», 2 de agosto de 1957, PW/PR/HCR/ISSN/18, archivo Paul Weis, Refugee Studies Centre, University of Oxford.

4 Presidente Bourguiba a A. Lindt, carta, 31 de mayo de 1957, 13/1/31 TUN, F/HCR 11.1.

5 L.W. Holborn, Refugees: A Problem of our Time: The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1951-1972, 2 vols., Methuen, Scarecrow Press, NJ, 1975, pp. 1.006-1.007.

6 A. Lindt a J. Foster Dulles, carta, 20 de septiembre de 1957, 13/1/31 TUN, F/HCR 11.1.Véase también A. Lindt a J.W. Hanes, Deputy Assistant Secretary for International Organizations, US Department of State, carta, 7 de octubre de 1958; Lindt a R. McCollum, Bureau of Security and Consular Affairs, carta, 29 de octubre 1958, íbid.

7 D.J. Walton, representante del ACNUR para Marruecos, «High Commissioner's Visit -General», 21 de diciembre de 1959, 1/7/5 TUN/MOR, F/HCR 11.1.

8 Véanse, por ejemplo, A.R. Zolberg et al., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989; C. Ruthström-Ruin, Beyond Europe: The Globalization of Refugee Aid, Lund University Press, Lund, 1993, pp. 117-120.

9 Horne, A Savage War of Peace: Algeria 1954-1962, Faber and Faber, Londres, 1969, pp. 249-250, 265-269.

10 Walton, «Rations for Combatants», memorándum, 1 de febrero de 1961, 13/1/31 MOR, F/HCR 11.1.

11 Walton a la sede del ACNUR, «Distribution of Rations to Refugees who May be Mobilized or Trained for Warlike Activities», memorándum, 25 de febrero de 1961, íbid.

12 Asamblea General, resolución 1672 (XVI), 18 de diciembre de 1961.

13 Walton, «Visit of Deputy High Commissioner», memorándum, 5 de abril de1962, 1/7/43 Missions -Deputy High Commissioner, F/HCR 11.1.

14 Walton a la sede del ACNUR, «Report on Activities of Tripartite Commission for Morocco», memorándum, 28 de julio de1962, 13/1/31 MOR, F/HCR 11.1.

15 Zolberg y otros, Escape from Violence, p. 234; Moorhead, Dunant's Dream, pp. 593-594.

16 F. Schnyder a U Thant, carta, 3 de octubre de1962, 13/1/31 ALG, F/HCR 11.1.

17 Entrevista con Lindt, 4 de febrero de 1998, F/HCR 36.1.

18 La colonia belga de la República del Congo solía recibir en aquella época el nombre de Congo-Leopoldville para distinguirla del país del mismo nombre situado en la ribera occidental del río Congo, al que se solía denominar Congo-Brazzaville. La primera recibió el nuevo nombre de República Democrática del Congo en 1964, y en 1971, el de República del Zaire. En 1997 volvió a denominarse República Democrática del Congo.

19 A. Destexhe, L'humanitaire impossible ou deux siècles d'ambiguité, Armand Colin, París, 1993, cap. 5; Moorhead, Dunant's Dream, pp. 614-627.

20 G. Prunier, The Rwanda Crisis 1959-1994: History of a Genocide, Hurst & Co, Londres, 1995; R. van der Meeren, «Three Decades in Exile: Rwandan Refugees 1960-1990», Journal of Refugee Studies, vol. 9, nº 3, pp. 252-267; R. Lemarchand, «The Apocalypse in Rwanda. Ethnic Conflict: The New World Order», Cultural Survival Quarterly, summer/fall, 1994, pp. 29-33; B. Anderson, Imagined Communities, Verso, Londres, 1983.

21 Informe de la Comisión Fiduciaria de la ONU, marzo de 1961.

22 O. Gobius al Alto Comisionado, memorándum, 5 de abril de 1962, 15/BUR/RWA, F/HCR 11.1.

23 Presidente Nyerere al Alto Comisionado Sadruddin Aga Khan, carta, 20 de febrero de 1963, 15/81/TAN, F/HCR 11.1.

24 Alto Comisionado a la Asamblea General de la ONU, «Report on the Situation of Refugees from Rwanda», 13 de febrero de 1963, documento de la ONU A/AC .96/190.

25 J. Cuénod, Delegado Regional en Burundi del Alto Comisionado, «Subversive Activities Amongst Rwandese Refugees in Burundi», memorándum, 6 de noviembre de 1964, 15/BUR/RWA, F/HCR 11.1.

26 R. Lemarchand, Selective Genocide in Burundi, Minority Rights Group, informe nº 20, Londres, julio de 1974.

27 R. Dayal, Representante Especial del Secretario General, a Dag Hammarskjöld, «Report on the Kasai Refugees, Republic of the Congo», n.d., incluido en O. Gobius a T. Jamieson, memorándum, 13 de enero de 1961, 15/78 «Situation in the Congo», F/HCR 11.1.

28 G. Streijffert, Delegado Jefe Adjunto de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja, Delegación del Congo, «Report on a Joint Fact-Finding and Operational Planning Mission to Kivu Province», 3 de marzo de 1962, 15/81 KIVU, F/HCR 11.1.

29 F. Preziosi, «Situation in North Kivu», memorándum, 21 de octubre de 963, íbid.

30 R. Bunche, Vicesecretario General de la ONU para Asuntos Políticos, al Alto Comisionado para los Refugiados, carta, 8 de septiembre de 1964, íbid.

31 No se canceló hasta 1966. ACNUR, «Note sur la protection au Congo (Leopoldville)», 20 de junio de 1966, 6/1 PROTECTION CONGO, F/HCR 11.1.

32 F.P. Hordijk al Alto Comisionado, «Report on the First Moves of Refugees from Central Kivu toTanganyika via Goma», memorándum, 20 de noviembre de 1964, 15/81 KIVU, F/HCR 11.1.

33 Citado por R. Lemarchand, Rwanda and Burundi, Pall Mall Press, Londres, 1970, p. 215.

34 R. Gorgé, Asesor Jurídico Principal y Asesor Político del ACNUR, a M. Dorsinville, oficial encargado de la ONUC, «Report on Joint Congolese-UN Commission set up to Investigate Refugee Situation in North Kivu», 9 de diciembre de1963, incluido en H.H. Schindler al Alto Comisionado, memorándum, 11 de diciembre de1963, F/HCR 11.1.

35 Apéndice a la resolución de la Asamblea General 429 (V), 14 de diciembre de1950, GAOR, Quinto Periodo de Sesiones, Suplemento nº 20 (A/1775); Holborn, Refugees, pp. 177-182.

36 R. Greenfield, «The OAU and Africa's Refugees», en El-Ayouty and I.W. Zartman (eds.), The OAU after Twenty Years, Praeger, Nueva York, 1984, p. 212; Loescher, Beyond Charity: International Cooperation nd the Global Refugee Crisis, Oxford University Press, Oxford, 1996, p. 80; Holborn, Refugees, pp. 183-194.