Mientras en la década de 1950 el ACNUR se había preocupado de los acontecimientos que tenían lugar en Europa y en los años sesenta de los hechos que siguieron a la descolonización de África, en la década de 1970 las actividades de la organización volvieron a ampliarse a medida que surgían problemas de refugiados en Estados que habían accedido recientemente a la independencia. Aunque había participado brevemente en la asistencia a refugiados chinos en Hong Kong en la década de 1950, no fue hasta la de 1970 cuando el ACNUR se vio involucrado en una operación de ayuda de emergencia a gran escala en Asia. En el cuarto de siglo transcurrido entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y el año 1970, prácticamente todos los países colonizados de Asia accedieron a la independencia. En algunos Estados la transición fue pacífica, pero en otros (como Indonesia y, en menor grado, Malasia y Filipinas) la lucha por la independencia implicó violencia. La convulsión más dramática, sin embargo, tuvo lugar en el subcontinente indio, donde la violencia entre grupos culminó en la partición del territorio y la creación de dos Estados independientes (India y Pakistán) en 1947. Se calcula que el desplazamiento afectó a 14 millones de personas en aquellos momentos, al huir los musulmanes de la India a Pakistán y los hindúes de Pakistán a la India. Movimientos de parecida índole se produjeron a escala menor en años posteriores. Inevitablemente, un proceso de tal trascendencia generó tensiones y presiones en los Estados recién descolonizados. Muchos países que habían obtenido la independencia en fechas recientes tuvieron dificultades para  mantener sistemas   políticos   democráticos,   habida  cuenta   de    los

Llegada de refugiados bengalíes a la India en 1971. Unos 10 millones de bengalíes huyeron a la India desde Pakistán Oriental durante la crisis que culminó en la independencia de Bangladesh. (USIS/1971)

En varios países de Asia, el ejército tomó el poder político en una serie de golpes de Estado que comenzaron unos diez años después de que obtuvieran la independencia. Primero en Pakistán en 1958, después en Birmania en 1962 y en Indonesia en 1965, los regímenes militares sustituyeron a los gobiernos democráticos. Los nuevos regímenes, con escasas excepciones, suprimieron los partidos políticos democráticos. En muchos casos, trataron con dureza a las minorías étnicas. En algunas ocasiones, la toma del poder político por los militares fue acompañada de un considerable derramamiento de sangre, como en Indonesia en 1965-1966, cuando se calcula que más de 500.000 personas perdieron la vida. En este caso, muchas de las víctimas del golpe de Estado pertenecían a la minoría étnica china. Asimismo, en Birmania grupos minoritarios fueron sometidos a una severa represión militar.

En Pakistán, el giro hacia el militarismo tuvo efectos desastrosos y desembocó en guerra civil, desmembramiento de Pakistán como Estado, guerra entre la India y Pakistán y éxodo masivo de refugiados, cuyo equivalente el mundo no había visto desde la partición de la India en 1947. Unos diez millones de personas abandonaron lo que entonces era Pakistán Oriental en dirección a la India entre abril y diciembre de 1971, en lo que fue el mayor desplazamiento de refugiados de la segunda mitad del siglo XX. Sorprendentemente, por traumáticos que fueran estos hechos, la inmensa mayoría de estas personas regresaron en el plazo de un año a lo que se había convertido en el Estado independiente de Bangladesh, en la mayor operación de repatriación de la época posterior a la Segunda Guerra Mundial. En una nueva repatriación a gran escala en 1973-1974, el ACNUR desempeñó un papel decisivo en la organización de un puente aéreo para transportar entre Bangladesh y Pakistán a un gran número de personas desplazadas.

El nacimiento del Estado de Bangladesh

Cuando Pakistán obtuvo la independencia en 1947, no sólo era un país étnicamente diverso (aunque con predominio musulmán), sino que estaba separado físicamente por la India en dos partes distantes, la oriental y la occidental. En el aspecto político, el nuevo país estaba dominado por Pakistán Occidental, lo que era causa de resentimiento en el este bengalí. A partir de la toma del poder por el régimen militar del general Ayub Khan en 1958, las relaciones entre las dos mitades del país no dejaron de deteriorarse, y Pakistán Oriental tenía una representación política limitada en la política paquistaní, a pesar de albergar a la mayoría de la población. En la administración pública, los bengalíes ocupaban una pequeña fracción de los puestos, y parece ser que la representación de los bengalíes en el ejército era inferior al 10%. Además, los intereses económicos de Pakistán Oriental estaban subordinados a los de Pakistán Occidental. Las demandas de autonomía bengalíes se intensificaron en la década de 1960 y coincidieron con los disturbios registrados en Pakistán Occidental que culminaron en las manifestaciones y huelgas que propiciaron la caída del gobierno del general Ayub Khan en 1969. La posterior administración militar, encabezada por el general Yahya Khan, no tardó en anunciar que el suyo sería un gobierno de transición que   intentaría   por   todos   los    medios transferir el poder a una  autoridad  civil. En

Principales campamentos de refugiados en la India, noviembre de 1971 Mapa 3.1 Fuentes: ACNUR; Global Insight Digital Mapping ©1998, Europa Technologies Ltd; ACNUR, A Story of Anguish and Actions, Ginebra, 1972, p. 43.

Los millones de refugiados bengalíes que huyeron a la India en 1971 fueron alojados en unos 800 campamentos. El hacinamiento favoreció la aparición de graves brotes de cólera en algunas de estas instalaciones. (WFP/T. PAGE/1971)

Mientras el descontento se extendía en el este, las negociaciones acerca de un compromiso constitucional fracasaron. El presidente Yahya Khan aplazó indefinidamente la sesión de apertura de la Asamblea Nacional, prevista para el 3 de marzo de 1971, lo que dio lugar a violentas protestas en Pakistán Oriental. El 26 de marzo, tras una campaña militar de las fuerzas armadas paquistaníes y la imposición del gobierno militar, se declaró la independencia de la República Popular de Bangladesh. La Liga Awami fue prohibida y el ejército paquistaní lanzó una masiva operación de contrainsurgencia. Los ataques sistemáticos contra las personas sospechosas de apoyar a la Liga Awami y la represión generalizada, acompañada de    graves    violaciones   de   derechos

El 29 de marzo de 1971, el representante del ACNUR en la India, F. L. Pijnacker Hordijk, advirtió al Alto Comisionado de la inminencia de una entrada de refugiados en la India.3 Sin embargo, como ha sucedido en tantas otras crisis de refugiados, se subestimó la magnitud del éxodo. En el plazo de un mes, casi un millón de refugiados entraron en la India, huyendo de la represión militar en Pakistán Oriental. A finales de mayo, más de 100.000 personas entraban diariamente en la India, por término medio, hasta sumar un total de casi cuatro millones. Al término de 1971, las cifras facilitadas por el gobierno de la India a las Naciones Unidas indicaban que este total había llegado a diez millones.

Semejante éxodo de refugiados ocasionó inevitablemente extraordinarios problemas al país de acogida, la India. Desde el principio, el gobierno indio afirmó con claridad que bajo ningún concepto permitiría el asentamiento de los refugiados en la India. El gobierno comprendió gradualmente que necesitaría ayuda internacional para afrontar la masiva afluencia de refugiados. El 23 de abril de 1971, el representante permanente de la India ante las Naciones Unidas, Samar Sen, en una reunión con el Secretario General de la ONU, U Thant, solicitó ayuda internacional.4 Ante las crecientes demandas internacionales de asistencia para los refugiados, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, se entrevistó con el Secretario General, U Thant, en la capital de Suiza, Berna, los días 26 y 27 de abril para debatir la situación. Dos días después, el Secretario General decidió que el ACNUR debía actuar como «punto de convergencia» de la coordinación de toda la asistencia de la ONU. Por primera vez en una crisis humanitaria, se encomendó al ACNUR el papel de coordinador general.

El concepto de «punto de convergencia» era innovador. Era distinto de las responsabilidades tradicionales de la Oficina del Alto Comisionado. Implicaba la movilización de apoyo y fondos internacionales, la obtención y entrega de suministros de ayuda de emergencia a la India y la coordinación con el gobierno de la India, que organizo la distribución de esos suministros. A principios de mayo, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, envió una misión de alto nivel del ACNUR a la India, integrada por el Alto Comisionado Adjunto, Charles Mace, el director de Operaciones, Thomas Jamieson, y el asesor jurídico, Paul Weis. La misión tenía el cometido de hacer una evaluación directa de la situación, lograr cierto grado de coordinación entre los organismos de la ONU que intentaban ayudar a los refugiados y debatir con las autoridades indias los métodos para suministrar la asistencia internacional.5

Entre el 6 y el 19 de mayo, la misión del ACNUR visitó numerosos campamentos de refugiados en Bengala Occidental, Tripura y Assam, los estados indios más afectados por la afluencia de refugiados, y mantuvo conversaciones con funcionarios indios de alto nivel, organismos de la ONU y organizaciones no gubernamentales (ONG). En un cablegrama al Alto Comisionado, la misión se declaró «abatida por la situación y el reino del terror que es evidente en los rostros de las personas, de expresión atónita y en algunos casos casi inexpresivos. [...] Vimos muchos hombres, mujeres y niños heridos de bala. [...] El incendio provocado, la violación y la dispersión es el tema habitual [de conversación]».6 Mace decía: «Me faltan palabras para describir el difícil trance humano que acabamos de ver.»7

La misión del ACNUR coincidió con una visita de la primera ministra de la India, Indira Gandhi, a los mismos estados de Bengala Occidental, Tripura y Assam. En algunos distritos de esos estados, los refugiados superaban ya en número a la población local. A mediados de mayo, Indira Gandhi señalaba en la Lok Sabha, la cámara baja del parlamento indio, que se habían establecido unos 330 campamentos para albergar a los refugiados, que en aquellas fechas eran 4 millones. Al terminar ese mes había 900.000 refugiados sólo en el estado montañoso de Tripura, frente a una población autóctona de 1,5 millones.8 Como han señalado dos estudiosos de la guerra de 1971, el «problema de la India no era sólo la 'existencia' de refugiados, sino dónde existían». 9

Cólera en los campamentos

La sensación general de crisis creada por tan enorme afluencia de refugiados se acentuó debido a los graves problemas sanitarios de los campamentos. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) informó de que los niños en particular sufrían gravemente, pues muchos de ellos estaban considerablemente desnutridos.10 Las condiciones sanitarias eran sumamente rudimentarias y la disentería pronto se convirtió en un problema, especialmente    entre    los niños. A finales de mayo, un corresponsal de The Hindustan Standard informaba:

Refugiados bangladeshíes en la India a 1 de diciembre de 1971 Gráfico 3.1 Fuente: Informe del Secretario General en relación con la aplicación de la Resolución 2790 (XXVI) de la Asamblea General y la Resolución del Consejo de Seguridad 307 (1071), documento de la ONU A/8662/Add.3, 11 de agosto de 1972.

Al propagarse la enfermedad entre los refugiados, las presiones sobre las autoridades indias aumentaron. La crisis sanitaria podría haber sido mucho peor de no haber contado la India con suficientes reservas de alimentos a las que las autoridades pudieron recurrir para atender a los refugiados. La historia de las catástrofes de hambrunas del pasado, como la de 1943, cuando murieron en Bengala más de 1,5 millones de personas, es lo bastante desgarradora para indicar hasta qué punto podía haber sido peor el desastre de 1971.