La repatriación y los intercambios de población

El camino estaba expedito para el retorno de los refugiados. La India se apresuró a anunciar que todos los refugiados que habían entrado en el país después del 25 de marzo de 1971 debían regresar a Bangladesh antes del fin de febrero de 1972. Este marco temporal pareció optimista, y la organización del transporte necesario para la mayoría de los diez millones de refugiados planteó enormes dificultades operativas. Sin embargo, unos días después de terminar las hostilidades, los refugiados comenzaron a regresar a sus hogares voluntariamente. De hecho, algunos incluso habían comenzado a retornar mientras aún se libraban los combates. El 6 de enero, el Director de Operaciones del ACNUR, Thomas Jamieson, cablegrafió a la sede central del ACNUR en Ginebra para informar de que un millón de refugiados habían salido ya de la India: «En ambos lados de la frontera se hacen prodigiosos y coordinados esfuerzos. [...] Trenes especiales parten cada día y están previstos más para las semanas venideras.»21

A finales de enero, unos 6 millones de refugiados habían retornado a su país. Un informe del ACNUR señalaba:

Durante el retorno, a los refugiados se les entregaron alimentos para el viaje, asistencia médica y raciones básicas para dos semanas. Sorprendentemente, a finales de febrero de 1972 más de nueve millones de refugiados habían vuelto a Bangladesh. El deseo de regresar a su país había pesado más que los problemas prácticos. El 25 de marzo, el gobierno de la India calculaba que sólo 60.000 refugiados permanecían en el país.

Operación de puente aéreo del ACNUR en el sudeste de Asia, 1973-1973 Mapa 3.2 Fuente: ACNUR, «Airlift: The Sub-Continent Repatriation Operation September 1973-June 1974», Ginebra, 1975.

A finales de mayo de 1972, las contribuciones para la operación de repatriación prometidas al ACNUR, como consecuencia del llamamiento lanzado en enero de ese año, ascendían a 14,2 millones de dólares, de los cuales 6,3 millones se transfirieron al gobierno de Bangladesh para financiar proyectos de ayuda de emergencia y reintegración para los retornados. El ACNUR respaldó un acuerdo entre la Cruz Roja india y la Cruz Roja de Bangladesh en virtud del cual los equipos y suministros de los centros nutricionales que operaban en la India se transferirían a la Cruz Roja de Bangladesh. Ésta, a su vez, podría poner en práctica programas de sanidad preventiva entre los refugiados retornados. El ACNUR accedió también a la propuesta india de transferir a Bangladesh 800 camiones, 300 jeeps y 136 ambulancias que la India había recibido del ACNUR. La independencia de Bangladesh facilitó las condiciones para el retorno masivo de los refugiados. Aunque no hubo disputas importantes como consecuencia de su regreso, los refugiados carecían de medios inmediatos de ganarse el sustento.

Una vez llegados a Bangladesh, los refugiados podían pasar por cualquiera de los 271 campamentos de tránsito que se habían instalado, en los que se proporcionaban servicios médicos,  raciones de  comida 

y transporte  gratuito. Sin embargo, la inmensa mayoría de los refugiados se dirigieron directamente a sus comunidades, sin pasar por las oficinas de registro de los campamentos indios ni por los campamentos de tránsito bangladeshíes. La oficina de enlace del ACNUR en Dhaka había funcionado durante toda la crisis, trabajando en estrecha colaboración con la Operación de Socorro de las Naciones Unidas para Pakistán Oriental, que había sido creada para coordinar la asistencia internacional tras el catastrófico ciclón de noviembre de 1970. Aun cuando la operación de repatriación de Bangladesh fue con diferencia la de mayor magnitud, no fue sino una de las muchas repatriaciones que tuvieron lugar en la década de 1970. Como señaló un funcionario del ACNUR varios años después, las predicciones anteriores que decían que la repatriación era «una solución menor, incluso desdeñable» resultaron equivocadas. Por el contrario, «con respecto a las realidades políticas del Tercer Mundo, el énfasis occidental durante la postguerra en la integración en nuevas comunidades como la solución normal no se correspondía ya con las realidades predominantes en otros lugares».23 Entre las otras repatriaciones en Asia se contaban la de unos 300.000 refugiados que regresaron a Camboya principalmente desde Tailandia en 1979 y la de unos 200.000 rohingyas de Bangladesh que regresaron a Birmania en una operación más controvertida en 1978-1979 (véase recuadro 3.3). En África, grandes repatriaciones voluntarias en las que participaron casi 2 millones de personas en total tuvieron lugar en Nigeria (1970-1971), Sudán (1972), Angola, Mozambique y Guinea-Bissau (1975-1977) y Zaire (1978).

En 1973-1974, unas 230.000 personas fueron repatriadas en el subcontinente indio en un puente aéreo organizado por el ACNUR. (ACNUR/1973)

Los intercambios de población de 1973-1974

El desmembramiento de Pakistán, la independencia de Bangladesh y la guerra entre India y Pakistán dejaron a miles de individuos abandonados a su suerte en Estados de los que ya no deseaban formar parte. En marzo de 1973, cuando había transcurrido más de un año desde el fin de la guerra, el jeque Mujibur Rahman, a la sazón primer ministro de Bangladesh, escribió al Secretario General de la ONU, Kurt Waldheim, solicitando la asistencia de las Naciones Unidas para lo que se denominaba operación de «repatriación». Algunos de los repatriados eran personas que habían quedado varadas en una u otra mitad del país durante el conflicto, en tanto que otras habían decidido trasladarse de Bangladesh a Pakistán o viceversa como consecuencia del cambio de circunstancias políticas. En abril, India y Bangladesh hicieron un llamamiento conjunto pidiendo la repatriación simultánea de los prisioneros de guerra y de los presos civiles y sus familias. La declaración pedía también la repatriación de los bengalíes que residían en Pakistán y de los paquistaníes que estaban en Bangladesh. Esta declaración resultó ser un importante paso adelante para romper el punto muerto derivado de la continuada negativa de Pakistán a reconocer la independencia de Bangladesh. El mes siguiente, el Alto Comisionado visitó Pakistán y Bangladesh a petición del Secretario General para debatir con los gobiernos la posibilidad de una repatriación masiva.

El 28 de agosto de 1973, los gobiernos de Bangladesh, India y Pakistán firmaron el Acuerdo de Nueva Delhi, que incluía disposiciones sobre la repatriación simultánea de tres grupos fundamentales. Éstos eran los prisioneros de guerra y los civiles paquistaníes presos en la India, todos los bengalíes de Pakistán y «un número sustancial de no bengalíes» presentes en Bangladesh que habían «optado por la repatriación a Pakistán». Los «no bengalíes» recibían por lo general el nombre de biharíes, ya que en su mayoría eran musulmanes indios originarios del estado indio de Bihar que habían llegado a Pakistán Oriental en el momento de la partición de 1947. Se requirió la asistencia de las Naciones Unidas para facilitar la repatriación. Dada su reciente intervención como punto de convergencia, el Secretario General pidió al ACNUR que coordinase todas las actividades relacionadas con el esfuerzo humanitario. En esta tarea, el ACNUR trabajó en estrecha colaboración con el Comité Internacional de la Cruz Roja.

En virtud de lo dispuesto en el Acuerdo de Nueva Delhi, el retorno de los prisioneros de guerra y de los presos civiles paquistaníes había de ser organizado bilateralmente por la India y Pakistán. El ACNUR debía asistir a otras categorías de personas en su repatriación. En consecuencia, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, lanzó otro llamamiento humanitario solicitando 14,3 millones de dólares el 13 de septiembre de 1973, en el que subrayaba «el papel que esta operación de repatriación a gran escala puede desempeñar en la creación de las condiciones que conduzcan a la paz y la estabilidad en el subcontinente».24 En noviembre, el Alto Comisionado visitó de nuevo Bangladesh y Pakistán para evaluar personalmente el desarrollo de la operación.

Al terminar octubre de 1973 estaba en marcha una enorme operación de repatriación por vía aérea con aviones prestados por la República Democrática Alemana, la Unión Soviética y el Reino Unido. En noviembre hubo seis aviones asignados a la misión, que transportaron a una media de 1.200 personas al día. A finales de enero de 1974, unas 90.000 personas habían sido transportadas desde Pakistán a Bangladesh, y más de 44.000 desde Bangladesh a Pakistán.25

En ausencia de relaciones diplomáticas y de medios de comunicación entre Bangladesh y Pakistán, la operación aérea estuvo plagada de dificultades. El ACNUR tuvo que negociar las autorizaciones para sobrevolar la India y los acuerdos para poder efectuar escalas técnicas.26 Tuvo que coordinarse constantemente con gobiernos, compañías aéreas y otros asociados para llevar adelante la operación. En realidad, el ACNUR se convirtió en el organismo de ejecución de hecho del Acuerdo de Nueva Delhi de 1973.

A mediados de febrero de 1974, más de 200.000 personas habían sido repatriadas en aplicación del Acuerdo de Nueva Delhi. El éxito en la ejecución del acuerdo desempeñó un papel en modo alguno insignificante en la decisión adoptada por Pakistán el 22 de febrero de 1974 de reconocer a Bangladesh. El 1 de julio de 1974, de acuerdo con los gobiernos afectados, el ACNUR abandonó paulatinamente la operación de repatriación que había comenzado en septiembre del año anterior. En esa fecha, unas 9.000 personas habían sido transportadas por mar entre Bangladesh y Pakistán, y unas 231.000 habían sido trasladadas por vía aérea de una parte a otra del subcontinente. Entre esas personas aerotransportadas figuraban unos 116.000 bengalíes que viajaron de Pakistán a Bangladesh y unos 11.000 paquistaníes que fueron trasladados a Pakistán desde Nepal, donde habían huido previamente desde Bangladesh por tierra.27 Fue, en su momento, el mayor puente aéreo de emergencia para civiles que se había organizado hasta entonces.

Temas de interés: La expulsión de asiáticos meridionales de Uganda

Los biharíes de Bangladesh

Una de las cuestiones que no se resolvió en esas fechas fue la del estatuto y la ciudadanía de los biharíes, que en muchos casos aún continúa sin resolver. En el momento de la partición de 1947, más o menos un millón de musulmanes del estado indio de Bihar se trasladaron a lo que se convirtió en Pakistán Oriental. La mayoría hablaban urdu, lo que les vinculaba con Pakistán Occidental, pero su situación era relativamente satisfactoria en Pakistán Oriental. Sin embargo, al intensificarse las tensiones entre Pakistán Occidental y Pakistán Oriental se entendió que los biharíes estaban de parte de Pakistán Occidental. En 1971, muchos biharíes se incorporaron a milicias paquistaníes o colaboraron con el ejército paquistaní. En consecuencia, tras la rendición del ejército de Pakistán a mediados de diciembre de 1971, toda la comunidad biharí hubo de hacer frente a la ira del nacionalismo bengalí, y se consideró a los biharíes colaboradores de la administración y las tropas paquistaníes. Muchos biharíes perdieron la vida y gran parte de sus propiedades fueron confiscadas.

Aunque los biharíes estaban entre las personas aceptadas por Pakistán en virtud del acuerdo de repatriación de agosto de 1973, Pakistán tardó en conceder las autorizaciones.28 En una nueva reunión de los ministros de Exteriores de los tres países, celebrada en Nueva Delhi en abril de 1974, se alcanzó un nuevo acuerdo tripartito acerca de una segunda fase de las repatriaciones. Más de 170.000 biharíes se trasladaron a Pakistán en virtud de estos acuerdos.29 Pero Pakistán interpretó de forma restrictiva las categorías de «no bengalíes» consignadas en el acuerdo y no admitió a todos los biharíes. Además de este movimiento anterior, entre 1977 y 1979 casi 9.900 biharíes fueron repatriados a Pakistán, seguidos de otros 4.800 biharíes en 1982. Finalmente, 53 familias biharíes fueron aceptadas por Pakistán en 1993 antes de que las protestas surgidas en el país detuvieran el proceso.

Los observadores atribuyen la resistencia de Pakistán a aceptar a los biharíes, que siempre se han considerado a sí mismos ciudadanos paquistaníes, al temor de que su presencia pueda exacerbar las tensiones étnicas ya existentes en Pakistán. En Bangladesh, los biharíes se han encontrado con problemas para adquirir la nacionalidad, ya que las disposiciones bangladeshíes sobre ciudadanía que datan de 1972 niegan la ciudadanía a todo aquel que «deba, afirme o reconozca, expresamente o por conducta, lealtad a un Estado extranjero».30 Aunque muchos biharíes han sido aceptados en la práctica en Bangladesh, en 1999 más de 200.000 biharíes vivían aún en 66 campamentos dotados de instalaciones precarias y diseminados por Bangladesh. Su poco clara situación de ciudadanía les ha creado innumerables problemas. Puesto que ninguno de los dos países está dispuesto a aceptar una responsabilidad plena hacia ellos, los biharíes son potencialmente apátridas. Después de tantos años de existencia como refugiados, hay ahora indicios de que algunos biharíes preferirían obtener la nacionalidad bangladeshí.31

Temas de interés: La difícil situación de los rohingyas

Ampliación del papel del ACNUR en el sur de Asia

La operación de ayuda de emergencia para los refugiados bangladeshíes expuso al ACNUR a muchos de los problemas a los que la organización habría de hacer frente con creciente asiduidad en las décadas siguientes. Entre ellos figuraban la gestión de afluencias masivas de refugiados protagonizadas por millones de refugiados, el uso de campamentos de refugiados de grandes dimensiones y construidos apresuradamente y las dificultades relacionadas con la obtención y distribución de alimentos y otros suministros básicos de ayuda de emergencia. Asimismo, expuso al ACNUR al devastador impacto que el cólera puede tener en campamentos de refugiados sobrepoblados.

La asunción por el ACNUR del papel de punto de convergencia fue un elemento importante en el tratamiento de la crisis de los refugiados bangladeshíes. Aunque el término «punto de convergencia» no volvió a emplearse, el concepto se consideró útil en situaciones de emergencia, en las que las necesidades globales iban más allá del mandato de cualquier organismo de la ONU. Esta operación sería sólo la primera de muchas crisis de refugiados en las que el ACNUR fue llamado por el Secretario General para actuar como organismo principal de la ONU para la coordinación de la asistencia humanitaria internacional.

Pero el aspecto más notable de esta operación de ayuda de emergencia fue quizá el entorno sumamente politizado en el que se llevó a cabo. La crisis de los refugiados bangladeshíes aumentó la conciencia en el seno de las Naciones Unidas de que los movimientos masivos de refugiados no sólo tienen su origen en los conflictos sino que pueden generar en sí mismos graves amenazas para la paz y la seguridad regionales. Asimismo, el papel desempeñado por el jefe de la oficina del ACNUR en Dhaka en la concertación de un alto el fuego entre los ejércitos de la India y Pakistán en las últimas horas de la guerra ilustra hasta qué punto la organización se implicó sobre el terreno a medida que la crisis se desarrollaba. Tanto el gobierno de la India como el de Pakistán desconfiaban de los motivos del ACNUR y, en consecuencia, las relaciones con ellos fueron a menudo tensas. El Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, mantuvo un estrecho contacto con el Secretario General de la ONU durante la crisis.

Las soluciones que se aplicaron a las convulsiones que padeció el subcontinente indio en los primeros años de la década de 1970 tenían sus raíces en enfoques anteriores a la Segunda Guerra Mundial. Los acuerdos de repatriación suscritos por los gobiernos de Bangladesh, India y Pakistán después de 1973 se basaban en la idea de que los intercambios de población eran una manera eficaz de resolver los problemas relativos a grupos minoritarios dentro de Estados independientes. Dadas las inmensas distancias que median entre Pakistán y Bangladesh, estas repatriaciones se llevaron a cabo en gran medida por vía aérea, pero en realidad eran semejantes a los intercambios de población anteriores, como los que habían tenido lugar en Europa en la década de 1920 entre Grecia y Turquía y entre Grecia y Bulgaria.

La intervención del ACNUR en el sur de Asia continuó una vez concluida la crisis de los bangladeshíes. Al terminar la década de 1970, el ACNUR estaba inmerso en una operación de repatriación de refugiados musulmanes rohingyas de Bangladesh a Birmania. Fuera de la región, el ACNUR intervino también a principios de la década de 1970 en la asistencia a personas del sur de Asia expulsadas de Uganda por el régimen del presidente Idi Amin (véase recuadro 3.2). Otra población de refugiados en el sur de Asia, a la que a menudo se pasa por alto, y con la que el ACNUR sólo ha tenido una intervención mínima, es la población de refugiados tibetanos en la India, que reside en este país desde 1959 (véase recuadro 3.1). Aunque el ACNUR participó en la asistencia a diversos nuevos grupos de refugiados en el sur de Asia en los años que siguieron a la crisis de los refugiados bangladeshíes, a partir de mediados de la década de 1970 el epicentro del trabajo del ACNUR en Asia se trasladó a Indochina.

Referencias


1 L. Lifschultz, Bangladesh: The Unfinished Revolution, Zed Press, Londres, 1979; T. Maniruzzaman, The Bangladesh Revolution and its Aftermath, Bangladesh Books International, Dhaka, 1980.

2 A. Mascarenhas, The Rape of Bangladesh, Vikas, Nueva Delhi, 1971; informaciones periodísticas contemporáneas, como S. Schanberg, «In Dacca, Troops Use Artillery to Halt Revolt», The New York Times, 28 de marzo de 1971.

3 ACNUR, A Story of Anguish and Action: The United Nations Focal Point for Assistance to Refugees from East Benga in India, Ginebra, noviembre de 1972, p. 9.

4 Oficina de Nueva York a sede central del ACNUR, cablegrama, 24 de abril de 1971, 1.IND.PAK, F/HCR 11.1. Véase declaración del embajador Sen, representante permanente de la India ante la ONU, Consejo Económico y Social, ECOSOC, Agenda 5(a), Informe, Comisión de Derechos Humanos, 17 de mayo de 1971.

5 Alto Comisionado Sadruddin Aga Khan a U Nyun y otros, cablegrama, 5 de mayo de 1971, 1.IND.PAK., F/HCR 11.1.

6 C. Mace, Alto Comisionado Adjunto a la sede central del ACNUR, cablegrama desde Calcuta, 15 de mayo de 1971, íbid.

7 ACNUR, A Story of Anguish and Action, p. 18.

8 R. E. Sisson y L. E. Rose, War and Secession: Pakistan, India and the Creation of Bangladesh, University of California Press, Berkeley, CA, 1990, pp. 152-153.

9 Íbid., p. 206.

10 A Story of Anguish and Action, p. 19.

11 Íbid., p. 27.

12 Íbid., p. 30.

13 «UN Secretary General's Appeal for Assistance to East Bengal on June 17, 1971», 11 de agosto de 1972, Doc. ONU A/8662/Add.3, p. 7.

14 Items 250, 8 de junio de 1971, y G. Jaeger, director de la Oficina Asia, al Alto Comisionado, memorándum, 22 de junio de 1971, ambos 1.IND.PAK, F/HCR 11.1.

15 Alto Comisionado Aga Khan a P. Hoffman, administrador, PNUD, cablegrama, 21 de mayo de 1971, 1/6/5 IND, F/HCR 11.1.

17 Sisson y Rose, War and Secession, p. 190. Véase también The New York Times, 19 de noviembre de 1971.

18 Gobierno de la India, respuesta a Aide Mémoire del Secretario General de la ONU, 2 de agosto de 1971, Bangladesh Documents, vol. 1, pp. 660-663.

19 H. Zaheer, The Separation of East Pakistan: The Rise and Realization of Bengali Muslim Nationalism, Oxford University Press, Oxford, 1994, cap. 11; Oficina de Información Pública de la ONU, Yearbook of the United Nations 1971, vol. 25, Nueva York, 1974.

20 Sobre el papel de J. Kelly, véase M. Sayle, «How Dacca Fell: The Inside Story», The Observer, 19 de diciembre de 1971; entrevista con J. Kelly, 1 de abril de 1998, F/HCR 11.1.

21 ACNUR, A Story of Anguish and Action, p. 74.

22 Íbid, p. 79.

23 G. J. L. Coles, «Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees: A Background Story», ponencia preparada para la mesa redonda sobre soluciones duraderas y la protección de los refugiados, convocada por el ACNUR y el Instituto Internacional de Derecho Humanitario, 1989.

24 ACNUR, Airlift: The Subcontinent Repatriation Operation, September 1973-June 1974, Ginebra, 1975, p. 7.

25 Sede central del ACNUR a delegación del ACNUR, Dhaka, cablegrama con texto de comunicado de prensa, 29 de enero de 1974, 1/9/1/SCSU/BGD, F/HCH 11.1.

26 Delegación del ACNUR, Dhaka, a sede central del ACNUR, cablegrama, 12 de marzo de 1974, íbid.

27 F. L. Pijnacker Hordijk, representante del ACNUR en la India, a I. Singh, subsecretario, Ministerio de Asuntos Exteriores de la India, Nueva Delhi, «Sub-continental Repatriation Operation», carta, 10 de julio de 1974, 1/9/1 SCSU/IND, F/HCR 11.1; R. McAlpine, encargado de misión, ACNUR Dhaka, a Pijnacker Hordijk, «Sub-continent Repatriation 1973/74», carta, 28 de noviembre de 1979, 120.GEN Statistics, F/HCR 11.2; ACNUR, Airlift, p. 18.

28 Delegación del ACNUR, Dhaka, a sede central del ACNUR, cablegrama, 16 de febrero de 1974, 1/9/1/SCSU/PAK, F/HCR 11.1.

29 M. Weiner, «Rejected Peoples and Unwanted Migrants in South Asia», Economic and Political Weekly, 21 de agosto de 1993, p. 1.739.

30 A. R. Zolberg y otros, Escape from Violence: Conflict and Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, 1989, p. 145; M. Nur Khan, «Biharis in Bangladesh: Forgotten Pakistani Citizens», en T. K. Bose y R. Manchanda (eds.), States, Citizens and Outsiders: The Uprooted Peoples of South Asia, South Asian Forum for Human Rights, Katmandú, 1997; S. Sen, «Stateless Refugees and the Right to Return: The Bihari Refugees of South Asia», International Journal of Refugee Law, 2000.

31 C. R. Abrar, A Forsaken Minority: Stateless Persons of the Bihari Community in Bangladesh, Unidad de Investigación de los Movimientos de Refugiados y las Migraciones, enero de 1999, p. 13; K. M. Rahman, «Bihari Refugees in Bangladesh: On the Way to Integration», South Asian Refugee Watch, vol. 1, n1 1, julio de 1999, p. 29.

Recuadros

i C. Furer-Haimendorf, The Renaissance of Tibetan Civilization, Synergetic Press, Tennessee, 1990.

ii Human Rights Watch, The Rohingya Muslims: Ending a Cycle of Exodus?, Nueva York, septiembre de 1996; Amnistía Internacional, Myanmar/Bangladesh: Rohingyas - The Search for Safety, Londres, septiembre de 1997. Por otra parte, la presencia del ACNUR en el estado de Rajine y su papel de ayuda para crear y asegurar unas situaciones que propicien el retorno de los rohingyas fueron acogidos favorablemente por el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU sobre la situación en Myanmar, en sus informes de 1995 y 1996. Véase Docs. ONU E/CN.4/1995/65, 12 de enero de 1995, y E/CN.4/1996/65, 5 de febrero de 1996.