LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2000 Cincuenta años de acción humanitaria | L A   H U Í D A   D E   I N D O C H I N A |

La huída de Indochina

Miles de vietnamitas perdieron la vida, víctimas de los ataques de los piratas o ahogados en el mar, durante el éxodo de los «refugiados del mar» que tuvo lugar a partir de 1975. (G. KLIJN/1980)

Las convulsiones que siguieron a las victorias comunistas de 1975 en las antiguas colonias francesas de Indochina (Vietnam, Camboya y Laos) provocaron la huida de más de 3 millones de personas de estos países en los 20 años siguientes. El prolongado éxodo masivo de la región y la gran respuesta internacional a la crisis impulsaron al ACNUR a desempeñar un papel destacado en una operación humanitaria compleja, costosa y expuesta al escrutinio de la opinión pública. Cuando los primeros refugiados huyeron de Vietnam, Camboya y Laos en 1975, el gasto anual total del ACNUR en todo el mundo era inferior a 80 millones de dólares de EE UU. En 1980, la cifra había superado los 500 millones de dólares.1 El desplazamiento causado por los conflictos de Indochina, agravados por las rivalidades entre los Estados Unidos y la Unión Soviética además de China, llevaron al límite la capacidad de los Estados de la región para absorber a los refugiados. Por otra parte, puso a prueba el compromiso de los Estados occidentales con el reasentamiento de los refugiados que huían del comunismo. Finalmente, unió a los Estados afectados en la búsqueda de soluciones. En el caso de Vietnam, se elaboró el Programa de Salidas Organizadas, en virtud del cual las autoridades vietnamitas accedieron a permitir la salida ordenada de personas a los países de reasentamiento, para evitar las salidas clandestinas y peligrosas por mar. El programa representó la primera ocasión en que el ACNUR participó en iniciativas para adelantarse a un problema de refugiados en vez de ocuparse sin más de sus repercusiones. Otros programas innovadores   fueron   las   medidas   contra la piratería y

El éxodo de Indochina Mapa 4.1

Guerra y éxodo de Vietnam

Los 30 años de guerra prácticamente ininterrumpida que asolaron Vietnam de 1945 a 1975 se caracterizaron por inmensos sufrimientos y por desplazamientos masivos de personas. Tras la derrota francesa en Dien Bien Phu en mayo de 1954, la primera guerra de Indochina concluyó con la constitución de un Estado comunista en el norte (la República Democrática de Vietnam, también llamada Vietnam del Norte) y otro Estado en el sur (la República de Vietnam, o Vietnam del Sur). Tras la constitución de un gobierno comunista en el norte, más de un millón de personas se trasladaron al sur en los años 1954-1956. Entre ellas figuraban casi 800.000 católicos, que representaban aproximadamente dos tercios de la población católica del norte. Se produjo también un movimiento de menor proporción en dirección contraria, al ser transportados al norte unos 130.000 partidarios del movimiento comunista Viet Mihn por buques polacos y soviéticos.2

En 1960 se reanudó el conflicto en Vietnam del Sur. Fuerzas anticomunistas, respaldadas por los Estados Unidos, que finalmente enviarían a más de 500.000 soldados, intentaron detener la propagación del comunismo en el sudeste de Asia apoyado por la Unión Soviética y China. La guerra de Vietnam ocasionó oleadas de desplazamiento cada vez más importantes en los tres países indochinos. La mayor parte del desplazamiento fue interno, pero en algunos casos rebasó las fronteras, como en el de los «jemeres del delta», que huyeron a Camboya para escapar de los combates en Vietnam.3 A finales de la década de 1960, cuando la guerra estaba en su apogeo, se calcula que la mitad de los 20 millones de habitantes de Vietnam del Sur habían sido objeto de desplazamiento interno.4

El Acuerdo de Paz de París, de 27 de enero de 1973, puso fin temporalmente al conflicto de Vietnam y abrió la puerta a un papel más amplio del ACNUR, que puso en marcha un programa de asistencia a las personas desplazadas en Vietnam y Laos, que incluía la aportación de 12 millones de dólares que se destinaron a proyectos de reconstrucción. Sin embargo, el programa no tardó en ser eclipsado por la reanudación de las hostilidades a comienzos de 1975 y la caída de Saigón ante las fuerzas revolucionarias el 30 de abril. El mismo año, gobiernos comunistas llegaron al poder en los vecinos Laos y Camboya.

A diferencia del ultrarradical movimiento del Jemer Rojo, que tomó el control de Camboya en abril de 1975, dirigentes prosoviéticos más convencionales accedieron al poder en Vietnam y Laos. Gracias a su intervención previa en estos dos países antes de abril de 1975, el ACNUR pudo mantener el contacto con los gobiernos de Hanoi y Vientián, respectivamente. De hecho, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, visitó ambos países en septiembre de 1975, inspeccionando proyectos en los que el ACNUR ayudaba a personas desplazadas por la guerra a regresar a sus hogares.

En el norte de Vietnam, el ACNUR prestó asistencia agrícola, sanitaria y de reconstrucción a parte de los 2,7 millones de desplazados. Muchas de estas personas habían huido de los combates en el sur, en tanto que otras habían sido desplazadas por los bombardeos estadounidenses en el norte entre 1965 y 1972. En el sur, el ACNUR facilitó más de 20.000 toneladas de alimentos y otros suministros de ayuda de emergencia para millones de personas desplazadas que intentaban reconstruir sus vidas después de la guerra.

La caída de Saigón

La atención principal del ACNUR pasó gradualmente de ayudar a los desplazados dentro de Vietnam a ayudar a las personas que huían del país. En los días que precedieron a la caída de Saigón, en abril de 1975, unos 140.000 vietnamitas estrechamente vinculados con el anterior gobierno de Vietnam del Sur fueron evacuados del país y reasentados en los Estados Unidos. A la evacuación organizada por los Estados Unidos le siguió un éxodo de menor magnitud de vietnamitas que salieron por mar a países vecinos del sudeste de Asia. Al término de 1975, unos 5.000 vietnamitas habían llegado a Tailandia, 4.000 a Hong Kong, 1.800 a Singapur y 1.250 a Filipinas.

La reacción inicial del ACNUR fue considerar estos movimientos como las secuelas de la guerra y no como el comienzo de una nueva crisis de refugiados. En una petición de financiación lanzada en noviembre de 1975, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, subrayó que los programas para vietnamitas y laosianos dentro o fuera de su país eran «acciones humanitarias interrelacionadas, concebidas para ayudar a quienes habían sufrido un desarraigo más grave a causa de la guerra y sus consecuencias».5

Pero a medida que cundía el descontento con el nuevo régimen comunista, aumentaba también el número de personas que huían del país. En julio de 1976, el gobierno de Hanoi despojó al Gobierno Revolucionario Provisional que había establecido en el sur después de la caída de Saigón de la autonomía que pudiera quedarle y unificó el país con el nombre de República Socialista de Vietnam. Emprendió asimismo un programa de reasentamiento de población urbana en el medio rural, en las llamadas «nuevas zonas económicas». Más de un millón de personas fueron conducidas a «campos de reeducación». Muchas murieron, y decenas de miles permanecerían privadas de libertad hasta finales de la década de 1980. Con el paso del tiempo, también se hizo patente que la prominencia de la población de etnia china en el sector económico privado era contraria a la concepción socialista de las nuevas autoridades.

A comienzos de 1978 se adoptaban medidas formales para expropiar los negocios de los empresarios privados, en su mayoría de etnia china. Estas acciones coincidieron con un notable deterioro de las relaciones entre Vietnam y China, que a su vez era un reflejo de la relación cada vez más deteriorada de Vietnam con el aliado de China, Camboya. Las actitudes oficiales vietnamitas hacia las personas de etnia china (o hoa) fueron cada vez más hostiles y, en febrero de 1979, fuerzas chinas atacaron regiones fronterizas vietnamitas y las relaciones no volvieron a la normalidad hasta pasados más de 10 años.

En 1977, unos 15.000 vietnamitas solicitaron asilo en países del sudeste de Asia. Al término de 1978 el número de personas que huían por mar se había cuadruplicado, y el 70% de esos solicitantes de asilo eran vietnamitas de origen chino. Un número muy superior de vietnamitas de etnia china huyeron a China. Procedían sobre todo del norte de Vietnam, donde vivían desde hacía décadas, y eran en su mayoría artesanos, campesinos y pescadores pobres. China puso en marcha posteriormente un proyecto de reasentamiento de los refugiados en explotaciones agrícolas estatales en el sur de China. El ACNUR contribuyó con la donación de 8,5 millones de dólares a las autoridades chinas y la apertura de una oficina en Pekín. Al término de 1979, más de 250.000 personas procedentes de Vietnam se habían   refugiado   en China. 6

Integrantes de un grupo de 162 refugiados vietnamitas que llegaron a Malasia en un pequeño barco pesquero que se hundió a unos metros de la costa. (ACNUR/K. GAUGLER/1978)

A finales de 1978 había casi 62.000 «refugiados del mar» vietnamitas en campamentos de todo el sudeste de Asia. A medida que aumentaba su número, se intensificaba también la hostilidad local. La tensión se veía agravada por el hecho de que, en algunos casos, las embarcaciones que arribaban a las costas de los países del sudeste de Asia no eran pequeños barcos pesqueros de madera sino buques de carga de casco de acero, fletados por organizaciones de contrabandistas de la región y que transportaban a más de 2.000 personas cada uno. En noviembre de 1978, por ejemplo, un carguero de 1.500 toneladas, el Hai Hong, fondeó en Port Klang, Malasia, y pidió permiso para desembarcar su cargamento humano formado por 2.500 vietnamitas. Cuando las autoridades malasias exigieron que el buque se hiciera de nuevo a la mar, el representante local del ACNUR afirmó que los vietnamitas que estaban a bordo se consideraban «de la incumbencia de la Oficina del ACNUR».7 Esta posición se vio reforzada por un cablegrama de la sede central del ACNUR en el que se indicaba que «en el futuro, a menos que haya claros indicios en contra, los casos de embarcaciones procedentes de Vietnam se considerarán prima facie de la incumbencia del ACNUR».8 Durante más de 10 años, a los vietnamitas que llegaban a campamentos administrados por el ACNUR se les concedía el estatuto de refugiado prima facie y se les brindaba la oportunidad de reasentamiento final en otros países.

Al comenzar el éxodo de Indochina en 1975, ni un solo país de la región había accedido a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, ni al Protocolo de 1967. Ninguno de los países que recibió a los «refugiados del mar» vietnamitas les autorizó a quedarse de modo permanente, y algunos ni siquiera permitieron el refugio temporal. Singapur se negó a desembarcar a los refugiados que no tuvieran garantías de reasentamiento en el plazo de 90 días. Malasia y Tailandia recurrieron con frecuencia a obligar a los barcos a alejarse de sus costas. Cuando las llegadas de embarcaciones vietnamitas aumentaron de forma espectacular en 1979, con más de 54.000 personas sólo en junio, las «expulsiones» de barcos de aguas territoriales de algunos países del sudeste asiático se convirtieron en un hecho rutinario, y miles de vietnamitas podrían haber perecido en el mar como consecuencia de esa política.

A finales de junio de 1979, los cinco países que integraban la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) (Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) advirtieron públicamente de que habían «llegado al límite de su resistencia y [habían] decidido que no aceptarían nuevas llegadas».9 Ante esta amenaza directa para el principio de asilo, el Secretario General de la ONU convocó una conferencia internacional sobre «refugiados y personas desplazadas en el sudeste de Asia» en Ginebra en el mes de julio (véase recuadro 4.1).10 «Existe una grave crisis en el sudeste de Asia», afirmaba el Alto Comisionado, Poul Hartling, en una nota informativa preparada con ocasión de la conferencia, para «cientos de miles de refugiados y personas desplazadas [...] el derecho fundamental a la vida y la seguridad está en peligro».11

Como consecuencia de la conferencia de 1979, se conjuró la crisis inmediata. En lo que equivalió a un acuerdo tripartito entre países de origen, países de primer asilo y países de reasentamiento, los países de la ASEAN prometieron mantener sus compromisos de proporcionar asilo temporal en tanto en cuanto Vietnam tratara por todos los medios de impedir las salidas ilegales y de promover las salidas ordenadas, y en tanto en cuanto terceros países acelerasen la tasa de reasentamiento. Indonesia y Filipinas accedieron a establecer centros regionales de procesamiento para ayudar a reasentar con más rapidez a los refugiados y, con notables excepciones, se puso fin a las «expulsiones» de barcos. El reasentamiento internacional, que tenía lugar a un ritmo de unas 9.000 personas al mes en el primer semestre de 1979, aumentó hasta unas 25.000 al mes en el segundo semestre del año. Entre julio de 1979 y julio de 1982, más de 20 países (encabezados por los Estados Unidos, Australia, Francia y Canadá) reasentaron a un total de 623.800 refugiados indochinos.12

Vietnam, por su parte, accedió a hacer todo lo posible para poner fin a las salidas ilegales y a continuar con un Memorándum de Acuerdo firmado con el ACNUR en mayo de 1979 sobre el establecimiento del Programa de Salidas Organizadas.13 En virtud de lo dispuesto en ese acuerdo, las autoridades vietnamitas se comprometieron a autorizar la salida de los vietnamitas que desearan abandonar el país para reunirse con su familia o por otras razones humanitarias, mientras el ACNUR se coordinaba con los países de reasentamiento para obtener visados de entrada. Aunque el programa comenzó con lentitud, cobró impulso gradualmente. En 1984, las salidas anuales en aplicación del programa se habían elevado a 29.000, superando el total regional de llegadas en barco, que fue de 24.865.

Durante gran parte de la década de 1980, aunque las llegadas de personas en la región descendieron y los compromisos de reasentamiento se mantuvieron, el éxodo vietnamita por mar continuó y el coste humano fue inmenso. Un autor ha calculado que más o menos el 10% de los refugiados del mar se perdieron en el océano, cayeron víctimas de ataques de piratas, se ahogaron o murieron de deshidratación.14 El programa contra la piratería y las iniciativas de salvamento en el mar (véase recuadro 4.2) cosecharon éxitos, pero cada fracaso fue una tragedia. Un barco que llegó a Filipinas en julio de 1984 informó de que, durante 32 días en el mar, unas 40 embarcaciones habían pasado de largo sin prestar ayuda alguna. En noviembre de 1983, el director de la División de Protección Internacional del ACNUR, Michel Moussalli, habló de «escenas que superan lo que puede imaginar una mente normal. [...] Dieciocho personas parten en una pequeña balsa y al cruzar el golfo de Tailandia son atacadas por los piratas, una muchacha que se resiste a ser violada es asesinada y otra joven de 15 años es raptada. Las 16 personas restantes no son de utilidad para los piratas; embisten su embarcación repetidas veces y todas perecen en el mar».15

Con el paso de los años, creció en los países occidentales el cansancio hacia los refugiados del mar vietnamitas y aumentaron los recelos acerca de los motivos de algunas de estas personas para salir de su país. Al ACNUR le correspondió la tarea de asegurarse de que los gobiernos mantenían sus compromisos de reasentamiento, tanto para preservar el principio de asilo como para garantizar que las personas especialmente vulnerables no se quedaban en los campamentos de todo el sudeste de Asia. Como es lógico, quedaba fuera de las atribuciones del ACNUR conceder o denegar la entrada permanente en otro país. Esa autoridad correspondía a los gobiernos. A finales de la década de 1980, sin embargo, la disposición internacional a reasentar a todos los solicitantes de asilo vietnamitas disminuía, y el número de personas reasentadas apenas se mantenía a la par del número de personas que llegaban a países de primer asilo.

Después, a mediados de 1987, las llegadas de vietnamitas comenzaron a aumentar de nuevo. Animados por la relajación de las restricciones para viajar por el interior del país y por la perspectiva de reasentamiento en países occidentales, miles de survietnamitas habían descubierto una nueva ruta que los llevaba a través de Camboya y después, mediante un breve viaje en barco, a la costa oriental de Tailandia. Al terminar el año, las autoridades tailandesas comenzaron a interceptar barcos y enviarlos de vuelta a alta mar.

Decenas de miles de personas del norte del país eligieron otro nuevo camino, que llevaba a través del sur de China hasta Hong Kong. En 1988 llegaron a Hong Kong más de 18.000 refugiados del mar. Esta cifra era con diferencia la más importante desde la crisis de 1979. La mayoría de los recién llegados procedían del norte de Vietnam, una población que había resultado de escaso interés para la mayor parte de los países de reasentamiento. En consecuencia, el 15 de junio de 1988, la administración de Hong Kong anunció que los vietnamitas que llegaran a partir de esa fecha serían internados en centros de detención en espera de una entrevista de «selección» para determinar su estatuto. En mayo de 1989, las autoridades de Malasia comenzaron de nuevo a desviar los barcos que llegaban hacia Indonesia, como habían hecho diez años antes.

Temas de interés: Conferencias internacionales sobre refugiados indochinos

Una nueva fórmula

A finales de al década de 1980, era obvio para prácticamente todos los afectados por la crisis de los refugiados indochinos que el consenso regional e internacional al que se había llegado en 1979 había fracasado. Era necesaria una nueva fórmula, que preservase el asilo pero lo desvinculase de reasentamiento. En consecuencia, en junio de 1989 se celebró en Ginebra una segunda conferencia internacional sobre los refugiados indochinos y se alcanzó un nuevo consenso. El Plan General de Acción, como después se llamaría, reafirmaba algunos elementos del acuerdo de 1979, a saber, los compromisos de preservar el primer asilo, reducir las salidas clandestinas y promover la migración legal, y reasentar a los refugiados en terceros países. El plan incluía también algunos elementos nuevos, como por ejemplo el compromiso de instituir procedimientos regionales para determinar el estatuto de refugiado y repatriar a las personas cuyas solicitudes fueran rechazadas (véase recuadro 4.1).

Los nuevos compromisos sobre el asilo lograron poner fin a las «expulsiones» de barcos de aguas tailandesas, aunque Malasia no cejó en su política de desviar las embarcaciones de sus aguas. Con la excepción de Singapur, todos los países de primer asilo renunciaron a sus demandas de garantías de reasentamiento. Los 50.000 vietnamitas que habían llegado a los campamentos antes de la fecha límite (14 de marzo de 1989 en la mayoría de los países) fueron reasentados en otros países. Los que llegaron después de esa fecha debían pasar por un proceso para determinar su estatuto. Vietnam aplicó sanciones contra las salidas clandestinas y el ACNUR lanzó una campaña en los medios de comunicación con el objetivo de informar a los posibles solicitantes de asilo de las nuevas disposiciones regionales, que ahora incluían la devolución de los solicitantes de asilo cuyas solicitudes fueran rechazadas.

Se ha atribuido al Plan General de Acción el mérito de restablecer el principio de asilo en la región. Algunos analistas, sin embargo, han entendido que tales medidas eran contrarias al derecho a salir del propio país, y se han preguntado si el ACNUR debía haber aprobado efectivamente (incluso tácitamente) tales operaciones por parte de Vietnam.16 El Plan General de Acción representó también un ejemplo muy temprano de aplicación de una fecha límite. Las personas que huyeron antes de esa fecha fueron aceptadas automáticamente para su reasentamiento en otros países, en tanto que las que llegaron después tuvieron que someterse a un procedimiento para determinar su estatuto.

Si el éxito de la conferencia de 1979 dependía de los compromisos de los países de reasentamiento, el del Plan General de Acción dependía de los compromisos de los países de primer asilo y de los países de origen. En diciembre de 1988, siete meses antes de la conferencia de Ginebra, el ACNUR y Vietnam firmaron un Memorándum de Acuerdo por el que Vietnam permitiría el retorno voluntario de sus ciudadanos sin sancionarlos por haber huido, ampliaría y aceleraría el Programa de Salidas Organizadas y permitiría al ACNUR supervisar a los repatriados y facilitar la reintegración.

Se ha afirmado que el Programa de Salidas Organizadas dio lugar a un «efecto llamada» que de hecho fomentó la salida. Aunque ese pudo ser el caso en muchas ocasiones, permitió sin embargo que quienes intentaban marcharse lo hicieran por medios legales en vez de recurrir a salidas ilegales y peligrosas. Aun cuando esto diese lugar a un «efecto llamada», sólo fue uno de los muchos factores que animaron a la gente a marcharse. De hecho, algunos analistas han afirmado que ya desde 1975 los gobiernos de los Estados Unidos y otros países occidentales mostraron interés por fomentar las salidas, sobre todo para demostrar al mundo que la población de la mitad sur de Vietnam «votaba con sus pies» al marcharse tras la victoria comunista.17

El 30 de julio de 1989, los gobiernos de los Estados Unidos y Vietnam dieron a conocer una declaración conjunta en la que afirmaban que habían llegado a un acuerdo sobre la emigración de ex presos políticos y sus familias. Con ese acuerdo, las salidas al amparo del Programa de Salidas Organizadas aumentaron espectacularmente, alcanzando un máximo de 86.451 en 1991. En esta cifra se incluían 21.500 ex internos de campos de reeducación y familiares, y casi 18.000 niños asiático-norteamericanos, hijos de soldados estadounidenses que habían servido en Vietnam. Los Estados Unidos reasentaron finalmente a un total de más de un millón de vietnamitas (véase recuadro 4.3).

Entradas de refugiados del mar vietnamitas por países o territorios de primer asilo, 1975-1995 Gráfico 4.2

En los ocho años de vigencia del Plan General de Acción, más de 109.000 vietnamitas regresaron a su país. Para contribuir a su reintegración, el ACNUR asignó a cada repatriado una subvención en efectivo de entre 240 y 360 dólares, que fue abonada en cuotas por el Ministerio de Trabajo, Inválidos de Guerra y Asuntos Sociales vietnamita. El ACNUR destinó también más de seis millones de dólares a 300 microproyectos en todo el país, centrados en infraestructuras hídricas, educativas y comunitarias. En el área del empleo y el desarrollo de puestos de trabajo, el ACNUR recurrió al Programa Internacional de la Comunidad Europea, que hizo más de 56.000 préstamos de entre 300 y 20.000 dólares a repatriados y residentes locales por igual. Los préstamos facilitaron sobremanera el desarrollo de pequeños negocios y el 88% fueron devueltos. Aunque el 80% de los repatriados se dirigieron principalmente a ocho provincias costeras, regresaron a las 53 provincias de Vietnam, desde el norte hasta el sur. Para que las   responsabilidades   de   supervisión

Temas de interés: La piratería en el mar de la China meridional