LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2000 Cincuenta años de acción humanitaria | L A   H U Í D A   D E   I N D O C H I N A |

Los refugiados laosianos en Tailanda

En mayo de 1975, cuando la victoria comunista era prácticamente segura en Laos, aviones de transporte estadounidenses trasladaron a unos 2.500 hmong desde su baluarte en las montañas de Laos hasta Tailandia. Los hmong, una minoría de montañeses que había ayudado a los Estados Unidos en sus operaciones bélicas en Laos, habían perdido 20.000 soldados en combate, 50.000 no combatientes habían muerto o habían resultado heridos y 120.000 habían sido desplazados de sus hogares.31 Muchos decidieron no esperar un nuevo régimen político sino que huyeron cruzando el río Mekong. En diciembre de 1975, cuando se constituyó oficialmente la República Democrática Popular Lao, el número de refugiados laosianos en Tailandia ascendía a 54.000, todos los cuales a excepción de 10.000 eran hmong.

Como estas niñas fotografiadas en un campamento de Aranyaprathet, Tailandia, decenas de miles de personas huyeron de Camboya mientras los soldados del Jemer Rojo vaciaban ciudades y poblaciones apuntando con sus armas. (ACNUR/Y. HARDY/1978)

Un funcionario del ACNUR en Laos y Tailandia hizo este análisis de la huida de los hmong de Laos: «No se pone en duda que la gran mayoría de los refugiados hmong huyeron debido a un miedo sincero a represalias o persecución por parte del nuevo régimen [...] pero había razones económicas adicionales para que los hmong salieran de Laos y salieran cuando lo hicieron.» No sólo la guerra había causado la pérdida de extensas zonas de cultivo debido a los bombardeos y la defoliación química, sino que, como explicaba este funcionario: Muchísimas familias hmong llegaron a depender cada vez más de los alimentos lanzados desde aviones, de limosnas en los centros de población, o de las soldadas percibidas por los varones adultos. [...] Cuando, en 1975, este medio de vida alternativo tocó bruscamente a su fin, decenas de miles de hmong se hallaron repentinamente cara a cara no sólo con el temor a la venganza del enemigo sino también con una situación de escasez de recursos acumulada. [...] De haber permanecido en Laos, es difícil entender cómo podrían haber evitado el hambre a gran escala.32 Durante una visita a Laos en septiembre de 1975, el Alto Comisionado, Sadruddin Aga Khan, había firmado un acuerdo con el gobierno laosiano «para cooperar en el apoyo a los refugiados laosianos que deseen regresar a su país natal lo antes posible».33 El año siguiente, Laos alcanzó un acuerdo con el gobierno de Tailandia por el que aceptaba el retorno de los refugiados, pero a pesar de los compromisos del ACNUR de prestar ayuda para el transporte y la reintegración, no hubo repatriaciones hasta 1980, cuando 193 laosianos de las tierras bajas regresaron a sus hogares. El ACNUR había abierto una delegación en la capital de Laos, Vientián, en octubre de 1974. A finales de 1977, la oficina había ayudado a miles de personas a regresar a sus hogares y les había proporcionado ayuda alimentaria y aperos agrícolas.34 Sin   embargo, tras   la   visita   del Alto

Aunque el éxodo de laosianos de las tierras bajas había comenzado con lentitud, en 1978 los registros de los campamentos de refugiados reflejaban la llegada de más de 48.000 a Tailandia. Algunos laosianos habían huido debido al temor a ser encarcelados en campos de reeducación. Otros habían huido a causa de la pérdida de libertades políticas, económicas y religiosas. El ACNUR, por su parte, sentía preocupación (compartida por las autoridades tailandesas) por que una parte significativa de las salidas de laosianos de las tierras bajas fueran estimuladas por problemas económicos en Laos y por la perspectiva de un pronto reasentamiento desde los campamentos que estaba en la otra orilla del río Mekong.

Entradas de indochinos por países o territorios de primer asilo, 1975-1995 Gráfico 4.3 * Otros 2,163 camboyanos llegaron a Indonesia, Malasia y Filipinas después de 1975.

En enero de 1981, Tailandia abrió un nuevo campamento para laosianos de las tierras bajas, Na Pho, y alojó allí a todos los recién llegados; el campamento sólo ofrecía servicios limitados, raciones de supervivencia y no permitía el acceso al reasentamiento.36 La política a la que Tailandia calificaba de «disuasión humanitaria» (mantener las fronteras abiertas al tiempo que se cerraban las puertas al reasentamiento y se limitaban los servicios de los campos) pareció surtir efectos sobre el éxodo de los laosianos de las tierras bajas. El reasentamiento de laosianos descendió desde más de 75.000 en 1980 a unos 9.000 en 1982. Durante este mismo período, el número de refugiados laosianos de las tierras bajas pasó de 29.000 a 3.200.

Cuando el número de laosianos que llegaban al país volvió a aumentar en 1983 y 1984, Tailandia decidió probar con otro enfoque. El 1 de julio de 1985, el gobierno tailandés anunció la institución de un proceso de selección en la frontera. Los laosianos que llegasen deberían presentarse en las oficinas del comité de selección de cualquiera de las nueve provincias fronterizas para ser entrevistados por funcionarios de inmigración. Funcionarios jurídicos del ACNUR podrían asistir libremente a esas entrevistas en calidad de observadores. Las personas a las que se consideraba refugiadas eran enviadas a Ban Vinai, el campamento hmong, o a Na Pho, el campamento para laosianos de las tierras bajas. Cuando la solicitud era denegada, se brindaba al ACNUR la oportunidad de apelar antes de que los solicitantes fueran recluidos en espera de ser devueltos a Laos.

A finales de 1986, el ACNUR informó de que de unos 7.000 laosianos a los que había entrevistado, más o menos el 66% habían sido aprobados como refugiados. Aunque esta proporción superaba muchas de las expectativas iniciales, las cifras mostraban que apenas había solicitantes hmong. Informes procedentes de la frontera indicaban que, de hecho, varios cientos de hmong habían sido obligados a retroceder a Laos en 1986. A comienzos de 1988, la posición del gobierno de Tailandia hacia los hmong se suavizó un poco, influido quizá por el compromiso de los Estados Unidos de elevar el número de reasentamientos para los hmong. De 1985 a 1989, los funcionarios tailandeses entrevistaron a unos 31.000 laosianos, al 90% de los cuales se les concedió el estatuto de refugiado.

Reasentamiento de refugiados indochinos por destinos, 1975-1995 Gráfico 4.4 * Excluye las entradas en virtud del Programa de Salidas Organizadas (PSA).

El Plan General de Acción invitaba a los gobiernos de Tailandia y Laos, junto con el ACNUR, a acelerar las negociaciones encaminadas a «mantener la llegada segura y el acceso al proceso de selección laosiano; y a acelerar y simplificar el proceso tanto para el regreso de los rechazados como para la repatriación voluntaria [...] en condiciones seguras, humanas y bajo la supervisión del ACNUR».37

A finales de 1990, el ACNUR y el Ministerio del Interior de Tailandia habían elaborado nuevos procedimientos acordes con los aplicados en la región a los solicitantes de asilo vietnamitas. Se permitió al ACNUR asistir en calidad de observador a las entrevistas, hacer preguntas a los solicitantes y apelar las decisiones del comité tailandés responsable de la evaluación de las peticiones. En total, desde octubre de 1989 hasta el fin de 1996 se entrevistó a un total de 10.005 laosianos, al 49% de los cuales se les concedió el estatuto de refugiado, el 45% de los casos fueron rechazados y los restantes quedaron pendientes de resolución o se cerraron por algún otro motivo. Una de las razones que explican la disminución del porcentaje de aprobaciones fue el hecho de que, en general, los funcionarios de inmigración tailandeses dejaron de considerar la presencia de familiares cercanos en un país de reasentamiento como motivo suficiente para la aprobación.

A finales de 1993, todos los campamentos de refugiados laosianos se habían cerrado con la excepción de Na Pho. La principal tarea del ACNUR en el lado tailandés de la frontera fue convencer a la gente de que regresara a sus hogares y, en el lado laosiano, ayudarla a reintegrase una vez consumado el retorno. Aunque el énfasis principal se hizo sobre el retorno voluntario, a mediados de 1991 los gobiernos de Laos y Tailandia habían acordado que «los rechazados en el proceso de selección serían repatriados sin el uso de la fuerza, con seguridad y dignidad».38 Al terminar 1995, el número de personas que habían regresado a Laos desde Tailandia superaba ligeramente las 24.000. De ellas, a más del 80% se les había concedido el estatuto de refugiado en Tailandia y, por tanto, no estaban obligadas a regresar si no era voluntariamente. Unos 4.400 repatriados (en su mayoría hmong) eran solicitantes de asilo rechazados. Desde 1980, se calcula que entre 12.000 y 20.000 laosianos podrían haber regresado también espontáneamente desde los campamentos de Tailandia. Todos los repatriados recibieron el mismo paquete de asistencia estándar, consistente en una subvención en efectivo equivalente a 120 dólares y una ración de arroz para 18 meses. Otra ayuda habitual que se entregó antes de salir de Tailandia incluía herramientas agrícolas y de carpintería, semillas de hortalizas y mosquiteros. Además, cada familia retornada que se dirigía a un lugar de asentamiento rural recibió una parcela de tierra para construirse una casa, entre una y dos hectáreas   de tierra   de   cultivo   y materiales de construcción. La mayoría de los lugares de asentamiento rural  financiados por el ACNUR   esta-

Campamentos de refugiados camboyanos, laosianos y vietnamitas con ayuda del ACNUR en Tailandia, decenios de 1980 y 1990. Mapa 4.2

Indochina, punto de inflexión

En casi un cuarto de siglo de desplazamiento dentro de Indochina y fuera de la región, más de tres millones de personas huyeron de su país, de las cuales 2,5 millones encontraron nuevos hogares en otras tierras y medio millón regresaron a sus países de origen. En el curso de este desplazamiento se aprendieron muchas lecciones en relación con los intentos internacionales de resolver los problemas de los refugiados. En el lado positivo, es posible señalar los extraordinarios compromisos de los países de reasentamiento en todo el mundo y el hecho de que Camboya, Laos y Vietnam aceptaran finalmente programas de repatriación y reintegración. Respuestas innovadoras se encontraron también en el Programa de Salidas Organizadas y en las medidas contra la piratería y de salvamento en el mar. Antes de la crisis, la mayoría de los países de la región no eran partes de la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, pero después Camboya, China, Corea del Sur, Filipinas, Japón y Papúa-Nueva Guinea se han convertido en partes de la Convención.

En el lado negativo figuran las innumerables personas que se ahogaron en el mar o que perdieron la vida o sufrieron de otro modo los ataques de los piratas, violaciones, bombardeos, «expulsiones» de barcos y detenciones durante largos períodos en condiciones inhumanas. Con harta frecuencia, como señaló en 1989 el Alto Comisionado, Jean-Pierre Hocké, la vigilancia no fue constante y la solidaridad internacional flaqueó o fracasó:

La conferencia de 1979 sobre los refugiados indochinos fue testigo de una profusión de preocupación y de compromiso internacionales con la protección de los refugiados, pero también dio lugar al concepto de «primer asilo», en virtud del cual la promesa de protección de un país se paga con el ofrecimiento de reasentamiento de otro país. Como señaló un ex funcionario del ACNUR, dos conceptos que ha dejado la experiencia de Indochina (la distribución internacional de la carga y el asilo temporal) «resultaron un legado farragoso, ambos susceptibles de ser aplicados para gran ventaja humanitaria o como fácil excusa para eludir la responsabilidad y evitar la culpa».41

Se ha apuntado que el refrendo del Plan General de Acción por la conferencia de 1989 representó no sólo un cambio importante de política hacia los solicitantes de asilo vietnamitas, sino también un punto de inflexión en las actitudes occidentales hacia las cuestiones de refugiados. Las crisis de la década de 1990 demostrarían con claridad meridiana que los países occidentales ya no estaban dispuestos a adquirir compromisos de reasentamiento indefinido como solución duradera. Incluso en el seno del ACNUR, una evaluación de 1994 señalaba que «el desencanto con el reasentamiento» causado por la crisis indochina «ha tenido un efecto negativo sobre la capacidad del ACNUR para desempeñar efectivamente funciones de reasentamiento».42

Desde la perspectiva de un nuevo siglo, tal vez sea posible volver la vista hacia la experiencia del ACNUR con los refugiados de Indochina y comprobar que el reasentamiento no era el problema. Por sí solo, sin embargo, tampoco era la solución. El legado del programa de los refugiados indochinos es que la comunidad internacional y el ACNUR permanecieron implicados durante un largo y exigente período para encontrar una combinación de soluciones que llevase finalmente la crisis a un fin relativamente humanitario.

Referencias

1 Este capítulo se basa en gran parte en W. C. Robinson, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response, Zed Books, Londres, 1998. El ACNUR facilitó la investigación del autor y le permitió pleno acceso la documentación pertinente de la organización.

2 L. A. Wiesner, Victims and Survivors: Displaced Persons and Other War Victims in Viet-Nam, 1954-1975, Westport Press, Nueva York, 1988; A. R. Zolberg y otros, Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989, pp. 160-170.

3 Alto Comisionado para los Refugiados Sadruddin Aga Khan, «Statement to the Twenty-fith Session of the Intergovernmental Commitee for European Migration», 10 de mayo de 1966.

4 Zolberg y otros, Escape from Violence, p. 163.

5 «Statement of the United Nations High Commissioner for Refugees to the Third Committee, 17 Nov. 1975».

6 «Statement of the United Nations High Commissioner for Refugees, General Assembly, Thirty-Fifth Session», Suplemento n1 12, A/35/12, 1980.

7 Oficina Regional de Malasia del ACNUR a sede central del ACNUR, cablegrama, 13 de noviembre de 1978.

8 Sede central del ACNUR a Oficina Regional de Malasia del ACNUR, cable, 14 de noviembre de 1978.

9 «Joint Communiqué Issued at the Twelve ASEAN Ministerial Meeting, Bali, Indonesia, 28-30 June 1979», en Ministerio de Asuntos Exteriores de Tailandia, Documents on the Kampuchean Problem: 1979-1985, Bangkok, 1985, p. 78.

10 Sobre la conferencia de Ginebra, véase ACNUR, «Meeting on Refugees and Displaced Persons in Southeast Asia, Convened by the Secretary-General of the United Nations at Geneva on 20 and 21 July 1979, and Subsequent Developments», 7 de noviembre de 1979.

11 ACNUR, «Note by the High Commissioner for the Meeting on Refugees and displaced Persons in Southeast Asia», 9 de julio de 1979.

12 Robinson, Terms of Refuge, p. 128.

13 D. de Haan, Alto Comisionado Adjunto a sede central de la ONU, Nueva York, «Procedures for Orderly Departure from Vietnam», nota, 15 de junio de 1979, 100.ORD.SRV GEN, F/HCR 11.2. Véase también J. Kumin, «Orderly Departure from Vietnam: A Humanitarian Alternative?», tesis doctoral, Fletcher School of Law and Diplomacy, Medford, MA, 1987, copia en Centro de Documentación del ACNUR sobre los Refugiados.

14 B. Wain, The Refused: The Agony of the Indochina Refugees, Dow Jones Publishing Co., Hong Kong, 1981, p. 83.

15 Comunicado de prensa del ACNUR, «UNHCR Expresses Grave Concern at Continuing Plight of Refugees in Distress at Sea», 14 de noviembre de 1983.

16 Robinson, Terms of Refuge, p. 193.

17 Para más información, véase A. Casella, «The Refugees from Vietnam: Rethinking the Issue», The World Today, agosto-septiembre de 1989.

18 Boletín Informativo del ACNUR, «The Comprehensive Plan of Action», agosto de 1995.

19 V. Muntarbhorn, «Displaced Persons in Thailand: Legal and National Policy Issues in Perspective», Chulalongkorn Law Review, vol. 1, Universidad de Chulalongkorn, Bangkok, 1982, p. 14.

20 Aunque los dos nombres, Camboya y Kampuchea, llegaron a tener connotaciones políticas e ideológicas, ambos tienen su origen del mismo término jemer, kambuja, y son en esencia intercambiables.

21 B. Kiernan, How Pol Pot Came to Power, Verso, Londres, 1985, pp. 415-416.

22 Véase W. C. Robinson, Double Vision: A History of Cambodian Refugees in Thailand, Universidad de Chulalongkorn, Instituto de Estudios Asiáticos, Bangkok, julio de 1996.

23 D. McNamara, «The Politics of Humanitarianism» (original inédito), 198, Sección V, p. 21. Véase también W. Shawcross, The Quality of Mercy: Cambodia, Holocaust and Modern Conscience, André Deutsch, Londres, 1984.

24 Ministerio del Interior de Tailandia, An Instrument of Foreign Policy: Indochinese Displaced Persons, Departamento de Administración Local, Bangkok, 1981, p. 41.

25 J. Rogge, «Return to Cambodia», en F. C. Cuny, B. N. Stein, P. Reid (eds.), Repatriation During Conflict in Africa and Asia, Center for the Study of Societies in Crisis, Dallas, 1992, p. 144.

26 Oficina del Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la Coordinación de los Programas de Asistencia Humanitaria en Camboya (OSRSG), Cambodian Humanitarian Assistance and the United Nations, 1979-1991, ONU, Bangkok, 1992, p. 42.

27 J. Reynell, Political Pawns: Refugees on the Thai-Kampuchean Border, Refugee Studies Program, Oxford, 1989, p. 42.

28 Robinson, Double Vision, p. 137.

29 Las cuatro facciones políticas eran el Estado de Camboya (EDC), con base en Phnom Penh bajo el mando del primer ministro Hun Sen, y las tres facciones de la resistencia que formaban el Gobierno de Coalición de Kampuchea Democrática (GCKD). El GCKD estaba integrado por el Frente Unido Nacional para una Camboya Independiente, Neutral, Pacífica y Cooperativa (FUNCINPEC), encabezado por el príncipe Norodom Sihanuk; el Frente de Liberación Nacional del Pueblo Jemer (FLNPJ), cuyo máximo dirigente era el ex primer ministro Son Sann; y el Partido de Kampuchea Democrática, más conocido por Jemer Rojo, liderado por Pol Pot.

30 Declaración de S. Vieira de Mello en la clausura de Khao-I-Dang, 3 de marzo de 1993.

31 Robinson, Terms of Refuge, p. 13.

32 R. Cooper, «The Hmong of Laos: Economic Factors in Refugee Exodus and Return», en G. L. Hendricks, B. T. Downing y A. S. Deinard (eds.), The Hmong in Transition, Center for Migration Studies, Nueva York, 1986, pp. 23-40.

33 Citado en un comunicado de prensa de 25 de octubre de 1975 por el ministro de Asuntos Exteriores de Tailandia.

34 ACNUR, «Report on UNHCR Activities in the LPDR in 1977», febrero de 1978.

35 ACNUR, «Report on UNHCR Activities in the LPDR in 1979», febrero de 1980.

36 Véase J. A. Hafner, «Lowland Lao and Hmong Refugees in Thailand: The Plight of Those Left Behind», Disasters, vol. 9, n1 2, 1985, p. 83; M. Lacey, «A Case Study in International Refugee Policy: Lowland Lao Refugees», People in Upheaval, Center for Migration Studies, Nueva York, 1987, p. 24.

37 «Draft Declaration and Comprehensive Plan of Action», aprobado por la reunión preparatoria de la Conferencia Internacional sobre los Refugiados Indochinos, 8 de marzo de 1989.

38 ACNUR, «Outline of the Plan for a Phased Repatriation and Reintegration of Laotians in Thailand», Cuarto Periodo de Sesiones de la Reunión Tripartita, 27-29 de junio de 1991, p. 5.

39 Boletín Informativo del ACNUR, «Laos», abril de 1996.

40 Alto Comisionado para los Refugiados, J.-P. Hocké, declaración ante la Conferencia Internacional sobre los Refugiados Indochinos, Ginebra, 13 de junio de 1989.

41 A. Simmance, «The International Response to the Indo-Chinese Refugee Crisis», ponencia presentada en el seminario internacional sobre el Éxodo Indochino y la Respuesta Internacional, Tokio, 27-28 de octubre de 1995.

42 ACNUR, «Resettlement in the 1990s: A Review of Policy and Practice», resumen de evaluación preparado por el Servicio de Inspección y Evaluación para las Consultas Formales sobre Reasentamiento, Ginebra, 12-14 de octubre de 1994, p. 1.

Recuadros

i Alto Comisionado, «Note for the Meeting on Rewfugees and Displaced Persons in Southeast Asia», julio de 1979.

ii Alto Comisionado J. P. Hocké, declaración ante la Conferencia Internacional sobre los Refugiados Indochinos, Ginebra, 13 de junio de 1989.

iii Proyecto de Declaración y Plan General de Acción, aprobados por la reunión preparatoria para la Conferencia Internacional sobre los Refugiados Indochinos, 8 de marzo de 1989.

iv Íbid

v H. Kamm, «Vietnam's Refugees Sail into Heart of Darkness», The New York Times, 4 de julio de 1984.

vi US Commitee for Refugees, World Refugee Survey, Washington DC, 1977.

vii W.C. Robinson, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response, Zed Books, Londres, 1988, tabla, p. 295.

viii E. Ressler, «Analysis and Recommendations for the Care of Unaccompanied Khmer Children in the Holding Centers in Thailand», Interagency Study Group, Bangkok, diciembre de 1980.