Repatriación en Centroamérica

Los conflictos civiles que afectaron a El Salvador, Guatemala y Nicaragua en la década de 1980 obligaron a más de dos millones de personas a huir de sus hogares. De las que cruzaron las fronteras internacionales, menos de 150.000 fueron reconocidas oficialmente como refugiados por los gobiernos de los países de acogida de la región (véase capítulo 5). Los desplazados sólo encontraron una seguridad relativa en los países o lugares a donde huyeron. A los gobiernos de estos países les preocupaba cada vez más la presencia de grandes poblaciones de refugiados a los que no podían integrar fácilmente y a quienes consideraban una amenaza para la seguridad. Por tanto, estaban deseosos de que se llevase a cabo la repatriación.

Con el término de las guerras por poderes de la era de la Guerra Fría en todo el mundo a finales de la década de 1980, los gobiernos centroamericanos reconocieron su interés común por poner fin a los conflictos que afectaban a El Salvador, Guatemala y Nicaragua y organizaron sendas conferencias en 1986 y 1987 en Esquipulas, Guatemala. El 7 de agosto de 1987 se alcanzó un acuerdo regional de paz. El acuerdo, que se conoció con el nombre de Esquipulas II, fue firmado por los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y establecía un procedimiento para el establecimiento de una paz firme y duradera en Centroamérica. En 1989, con el final de la Guerra Fría, las potencias externas que habían participado en estos conflictos —especialmente los Estados Unidos— se persuadieron de que había que apoyar los esfuerzos regionales por la paz. La Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA) de 1989 también desempeñó un papel importante, al abordar los problemas relativos al desplazamiento. Además, varias iniciativas de los propios refugiados contribuyeron a consolidar la paz en la región. Primero en El Salvador, a finales de los años ochenta, y después en Guatemala, a principios de los años noventa, los refugiados comenzaron a organizar retornos a gran escala sin esperar a que se firmasen acuerdos de paz oficiales.

En el caso de El Salvador, antes de que concluyesen las negociaciones patrocinadas por la ONU para poner fin al conflicto, los refugiados que estaban en Honduras anunciaron su intención de regresar en grupos organizados. Aunque el gobierno puso objeciones a sus planes de repatriación, no controlaba las zonas en las que se proponían establecerse, y los refugiados comenzaron a repoblar zonas que habían quedado vacías como consecuencia del conflicto. El retorno se llevó a cabo con independencia del conflicto que seguía en curso, y los refugiados se establecieron en los lugares que ellos mismos eligieron, pese a su discutible reclamación de tierras. Pidieron el apoyo del ACNUR y de otras organizaciones humanitarias para la organización de la repatriación, pero dado que se dirigían a zonas donde no se podía garantizar su seguridad, el ACNUR no se mostró dispuesto a promover ni a facilitar la repatriación en aquel momento. A mediados de la década de 1990, todos los refugiados salvadoreños registrados en los países vecinos —alrededor de 32.000— habían retornado a su país.

Algunos refugiados guatemaltecos que vivían en México siguieron el ejemplo salvadoreño y regresaron a su país en grupos organizados, tras negociar las condiciones de su retorno con el gobierno de Guatemala y con el ACNUR. Siguieron regresando desde México tanto antes como después de que se concluyeran todos los acuerdos de paz en 1996. No obstante, el éxito de la operación de repatriación y de reinserción se vio limitado por la escasez de tierras fértiles disponibles para los retornados. La participación del ACNUR en la operación de repatriación de guatemaltecos fue reforzado por la gran participación de los propios refugiados en el proceso. El ACNUR abrió su primera oficina en Guatemala en 1987. La asistencia que la organización proporcionó a los refugiados guatemaltecos fue muy grande en comparación con otros programas de repatriación. Se hicieron importantes esfuerzos para trabajar con las mujeres refugiadas y fomentar su participación en las estructuras comunitarias. El programa de asistencia para que los refugiados recuperasen sus documentos de identidad y otros documentos personales se basó en la experiencia previa del ACNUR en El Salvador. Entre 1984 y junio de 1999, fecha en que finalizó el programa de repatriación asistida por el ACNUR, fueron repatriados alrededor de 42.000 refugiados desde México. Para entonces, otros 22.000 refugiados, la mitad de los cuales había nacido en México, habían aceptado la oferta del gobierno de este país de establecerse en él de forma permanente.3

En Nicaragua la situación fue distinta, pues la repatriación a gran escala no tuvo lugar hasta después de la derrota en las urnas, en 1990, del gobierno sandinista. La mayor parte de los 72.000 refugiados, 350.000 desplazados internos y 30.000 ex combatientes, regresó a sus hogares a principios de la década de 1990.

La repatriación de salvadoreños y guatemaltecos, que se inició antes de que se hubieran concluido los acuerdos formales de paz, fue diferente de la mayoría de las operaciones de repatriación en las que había participado hasta entonces el ACNUR, e hizo que la organización se replantease sus enfoques tradicionales hacia este tipo de operaciones. Había que definir con más claridad las políticas de la organización sobre el momento en que se debía promover y el momento en que se debía facilitar la repatriación voluntaria.

La reconstrucción como componente fundamental de la consolidación de la paz

A partir de 1989, el Secretario General de la ONU Javier Pérez de Cuéllar desempeñó un papel clave en la mediación entre los dos bandos del conflicto salvadoreño. Tras la conclusión de un acuerdo inicial sobre derechos humanos en 1990, pero antes de que se decretase el alto el fuego, ambas partes pidieron al Secretario General que estableciese una Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), lo que hizo el Consejo de Seguridad de la ONU en su Resolución 693, de 20 de mayo de 1991, en principio para verificar el cumplimiento del acuerdo. Finalmente, en enero de 1992, se llegó a un acuerdo formal de paz que, en aquel entonces, fue el documento más completo de este tipo y fue considerado un importante logro de las Naciones Unidas, así como de las partes negociadoras salvadoreñas.

Los acuerdos guatemaltecos, que en marzo de 1994 establecieron un calendario y un proceso para alcanzar la paz, fueron redactados con una participación ciudadana aún mayor. Aunque se basaron en el ejemplo salvadoreño, preveían un programa menos concreto para el cumplimiento. En noviembre de aquel año, la Misión de las Naciones Unidas de Verificación de Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA), establecida por la Resolución 48/267 de la Asamblea General de la ONU, de 19 de septiembre de 1994, comenzó su labor en aquel país. Inicialmente, verificó el proceso general de paz, y a partir de diciembre de 1996, cuando se alcanzó un acuerdo final de paz, supervisó el cumplimiento de los diversos acuerdos de paz.4

Refugiados salvadoreños desmantelan su campamento en Colomoncagua, Honduras, ante la inminencia de su repatriación. ACNUR/D. BREGNARD/1990

Del igual modo que las operaciones de consolidación de la paz que envió posteriormente la ONU en los años noventa, las operaciones de la ONU en El Salvador y Guatemala abarcaron muchas más funciones que las tradicionales de consolidación de la paz, al incluir programas destinados a la potenciación de las instituciones locales y nacionales, la resolución de cuestiones sobre reparto de tierras y la promoción de la justicia y de los derechos humanos. Estas tareas se llevaron a cabo en gran medida por medio de la cooperación con organizaciones no gubernamentales (ONG) locales y con organizaciones de base.

Los proyectos de ayuda del ACNUR para la reintegración de los retornados incluyeron la financiación de pequeñas empresas, como este taller de carpintería para repatriados en Ixcán, Guatemala. (ACNUR/B. PRESS/1996)

Los dirigentes políticos y los grupos de oposición centroamericanos insistieron en que paz y desarrollo debían ir unidos, y pidieron un plan global para la reconstrucción de la región. Los principales donantes decidieron encauzar los fondos a través del ACNUR y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a fin de llevar a cabo diversos proyectos dirigidos a todos los grupos afectados por la guerra. Se acordó que estos fondos debían emplearse, no para prestar asistencia a familias retornadas concretas, sino para apoyar a comundidades y zonas afectadas enteras. El ACNUR y el PNUD gestionarían lo que se llegó a conocer con el nombre de «proceso CIREFCA», una de las innovaciones más importantes que aportó la región al mundo.

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El proceso CIREFCA

La Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA) se celebró en mayo de 1989. Desde esa fecha, y hasta el fin de 1994, el proceso CIREFCA constituyó una acción coordinada nacional, regional e internacional para alcanzar soluciones duraderas para los problemas de desplazamiento de la región. El proceso tuvo un gran apoyo de los donantes. Por su parte, los dirigentes políticos locales prometieron vincular las soluciones para los refugiados, los retornados y los desplazados internos al diálogo y a la reconciliación nacionales.

La CIREFCA sirvió de foro en el que los gobiernos de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Nicaragua debatieron sus respectivos programas y elaboraron proyectos, con la participación de organizaciones no gubernamentales (ONG), para su presentación en las conferencias internacionales de donantes. El programa fue supervisado por una unidad de apoyo conjunta ACNUR-PNUD. El marco de la CIREFCA promovió proyectos comunitarios, la consolidación del consenso entre los dirigentes regionales, la comunicación entre gobiernos y ONG y la comunicación entre las diferentes ONG de la región.

El proceso CIREFCA permitió al ACNUR abordar las necesidades de los refugiados y desplazados retornados de una forma más completa que nunca. Fue la primera vez que el ACNUR y el PNUD trabajaban juntos durante un período largo en el diseño y la puesta en práctica de programas. Las diferentes costumbres, prioridades y sistemas de funcionamiento de ambas organizaciones fueron causa de varias dificultades. Mientras el PNUD se centraba sobre todo en asistir a los gobiernos para que alcanzaran objetivos de desarrollo a largo plazo, los proyectos del ACNUR se habían caracterizado hasta entonces en una puesta en práctica rápida y en objetivos a más corto plazo. Pese a lo que en ocasiones fue una relación difícil, el ACNUR aprendió mucho de su experiencia de trabajo en estrecha cooperación con el PNUD.5

Aunque los gobiernos de la región consideraron inicialmente que el proceso CIREFCA les concernía sólo a ellos, a las organizaciones de la ONU y a otros donantes de relevancia, fueron aceptando gradualmente el importante papel de las ONG locales e internacionales. La cooperación que desarrollaron finalmente con estas ONG fue un logro nada desdeñable, dada la animadversión que sentían al principio hacia ellas.

De entre todas las iniciativas de la CIREFCA, la más innovadora e influyente en las operaciones de repatriación posteriores fue la implantación de proyectos de efecto inmediato. Nicaragua fue el país donde se realizaron por primera vez a gran escala. Eran microproyectos, que a menudo conllevaban la rehabilitación de clínicas, escuelas y sistemas de distribución de agua, o estaban dirigidos a crear oportunidades para generar ingresos, que exigían una inyección modesta de fondos y una gran participación de la comunidad. Estos proyectos abordaban necesidades urgentes que habían sido determinadas por los propios miembros de la comunidad, y se llevaron a cabo en comunidades donde vivía un gran número de retornados recientes. Animaron a la gente a que compartiera ideas, conocimientos y recursos y contribuyeron a reducir las tensiones entre antiguos adversarios. En último término, estos proyectos se consideraron no sólo innovadores, sino también esenciales para lograr la reinserción y la reconciliación.

Con posterioridad, se realizaron proyectos de efecto inmediato en Camboya, Mozambique y otras situaciones de retornados. En 1995, la Alta Comisionada Sadako Ogata dijo de ellos que producían beneficios rápidos y tangibles tanto para las comunidades locales como para los retornados, aunque al mismo tiempo advirtió de que el impacto de estos proyectos sería limitado si no se hacía un esfuerzo suficiente para sostenerlos.6 De hecho, aunque lograron atraer el apoyo de los donantes y ayudaron a las comundidades en la fase inmediatamente posterior al conflicto, la falta de interés de los donantes después de esta fase inicial y el compromiso limitado del gobierno local por incorporar estos proyectos en estrategias de desarrollo nacionales hicieron que muchos de ellos fueran en gran medida insostenibles.

Tras esta experiencia en Centroamérica, era cada vez más evidente para el ACNUR y para otras organizaciones humanitarias que, en las situaciones posteriores a un conflicto, la paz y el desarrollo no pueden lograrse sólo iniciando proyectos modestos y a corto plazo para grupos vulnerables. Por otro lado, estos proyectos tampoco pueden abordar los problemas estructurales que a menudo desembocan en conflictos, como la debilidad de las estructuras de gobierno, la incapacidad o falta de voluntad para redistribuir los recursos nacionales, y la ausencia de oportunidades para generar ingresos. En Centroamérica, los esfuerzos para alcanzar una reinserción sostenible siguen en la actualidad. Aunque los proyectos de efecto inmediato ya no son visibles en la región, el impacto duradero del proceso CIREFCA continúa patente en la fuerza y la eficacia de los grupos comunitarios y de las ONG locales de toda Centroamérica.