La repatriación a Camboya

Los acuerdos de paz de Camboya de 1991 fueron otro ejemplo del espectacular cambio geopolítico que se produjo tras el final de la Guerra Fría. Las fuerzas vietnamitas se retiraron de Camboya en 1989, en cuanto cesó la ayuda soviética. Los dirigentes de la región pronto trataron de poner fin a los combates y se inició un proceso de paz con la plena participación del Consejo de Seguridad de la ONU y un importante apoyo internacional. Por primera vez, la cuatro facciones armadas camboyanas implicadas en el conflicto accedieron a cooperar para lograr la paz.

Los Acuerdos de Paz de París que se concluyeron en una conferencia internacional el 23 de octubre de 1991 7 establecían que todas las partes daban a las Naciones Unidas la responsabilidad principal de supervisar la transición a la democracia de Camboya. Ello se tradujo en la creación de una Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC), en virtud de la Resolución 745 del Consejo de Seguridad de la ONU, de 28 de febrero de 1992. La firma de los acuerdos de paz y la creación de la APRONUC fueron la señal de que había llegado el momento de alentar la repatriación de los refugiados. Todos coincidían en que el retorno de éstos era esencial para el éxito de los acuerdos de paz y las inminentes elecciones nacionales, previstas para mayo de 1993. Antes de la conclusión de los acuerdos, se celebraron amplias consultas con el ACNUR sobre todo lo relativo a la repatriación.

La APRONUC afrontó enormes retos. Después de 22 años de guerra, las infraestructuras de Camboya habían quedado destruidas casi en su totalidad. La mayoría de sus instituciones políticas, sociales y judiciales no eran ni viables ni legítimas. Por otro lado, la mayor parte de las personas que tenían los conocimientos necesarios para reconstruir el país había muerto o huido. Al menos en teoría, las facultades y responsabilidades de la APRONUC excedían a las de todas las anteriores operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. Además de la desmilitarización y de la desmovilización de las facciones armadas, la APRONUC tenía la responsabilidad de garantizar «un entorno político neutral», lo que conllevaba gestionar la administración civil y supervisar el cumplimiento por las partes del acuerdo de paz hasta tanto se eligiera a un nuevo gobierno en las urnas. En aquel momento la APRONUC era la misión más grande y más cara que había organizado hasta entonces la ONU. Finalmente costó 1.700 millones de dólares de EE UU y en su momento de máxima actividad tenía 20.000 empleados, incluidos más de 15.000 encargados de mantener la paz y unos 3.600 policías civiles procedentes de más de 40 países.8

La repatriación como parte del plan de paz

El ACNUR estaba presente en Camboya ayudando a reasentar a los refugiados que habían regresado espontáneamente desde mucho antes de la llegada, en marzo de 1992, de Yasushi Akashi, jefe de la APRONUC y Representante Especial del Secretario General. La organización había abierto primero una oficina en la capital camboyana, Phnom Penh, en 1980. En 1989, cuando la situación política empezó a mejorar, el ACNUR había comenzado a planificar la repatriación. Los Acuerdos de Paz de París formalizaron el proceso al pedir al ACNUR que actuara como principal encargado de la operación de repatriación y asumiera la responsabilidad fundamental de la reinserción de los refugiados y desplazados que regresaran. Tras el precedente sentado en Namibia, los acuerdos de paz preveían que los refugiados retornarían a Camboya desde los campamentos situados en la frontera con Tailandia antes de las elecciones nacionales que se celebrarían en mayo de 1993.9

Formalmente, la operación de repatriación constituía uno de los siete componentes de la APRONUC, y Sergio Vieira de Mello, Enviado Especial del ACNUR que dirigió esta operación, también rendía cuentas ante Akashi. Los otros seis componentes eran los relativos a cuestiones militares, la policía civil, las elecciones, los derechos humanos, la rehabilitación y la administración civil. En la práctica, todos y cada uno de estos componentes de la APRONUC tenían una función en el proceso de repatriación y reinserción. Lo más importante era que la presencia de la ONU era necesaria para impedir que el conflicto interno, que proseguía, pusiera en peligro la vida de los refugiados y desplazados que regresaban a sus hogares.

Al igual que en muchos otros casos, la repatriación se llevó a cabo con mucha más rapidez de lo previsto. La Misión de Avanzada de las Naciones Unidas a Camboya (UNAMIC), que precedió al despliegue de la APRONUC, se coordinó con el ACNUR para establecer las rutas de repatriación, los centros de recepción y las zonas de reasentamiento, y tuvo un papel decisivo en la asistencia que se prestó a las primeras caravanas de repatriados. Gran parte del trabajo inicial hubo de realizarse según iba surgiendo y con carácter de emergencia, con los recursos de que se disponía sobre el terreno. La presencia del ACNUR en el país antes del acuerdo de paz fue decisiva y permitió que la organización desempeñara un papel importante durante este período inicial.

Entre marzo de 1992 y abril de 1993, regresaron a su país más de 360.000 camboyanos. La inmensa mayoría lo hizo desde Tailandia, y alrededor de 2.000 fueron repatriados desde Indonesia, Vietnam y Malasia.10 La operación de repatriación fue complicada desde el punto de vista de la logística, y costosa, habida cuenta de la infraestructura devastada, la presencia de minas terrestres, la inexistencia de datos fiables sobre las condiciones en el medio rural, la desconfianza mutua que sentían las diferentes facciones políticas y las frecuentes violaciones del alto el fuego. Además, las fuertes lluvias monzónicas convirtieron en barrizales muchas de las carreteras empleadas en la operación, y hubo que recurrir en gran número de ocasiones a las vías férreas y a las fluviales. Casi 100.000 camboyanos regresaron en tren, especialmente a la capital y a las provincias orientales.

Antes de que los camboyanos iniciaran el camino de regreso desde los campamentos de Tailandia, el personal del ACNUR hizo todo lo posible para garantizar que pudieran elegir su destino. Esto, que fue relativamente sencillo en el campamento de Khao I Dang, administrado por el ACNUR, fue más problemático en algunos de los campamentos fronterizos que seguían bajo el control del Jemer Rojo. El ACNUR también buscó garantías de que tendría pleno acceso a los retornados que residieran en las zonas de Camboya controladas por el Jemer Rojo, aunque pese a los persistentes esfuerzos para mantener el diálogo con sus representantes, el ACNUR tuvo dificultades para verificar la situación de los retornados en estas zonas.

El ACNUR también pidió garantías a las autoridades camboyanas de que no tomarían represalias contra las personas procedentes de campamentos que se sabía que habían sido utilizados como base para lanzar ataques contra las fuerzas gubernamentales. Tras algunas demoras, las autoridades de Camboya se comprometieron a garantizar que no habría tales represalias. El componente militar, policial y de derechos humanos de la APRONUC contribuyó a la verificación del cumplimiento de este compromiso, y se recibieron pocos informes de actos de hostigamiento contra los retornados a manos del gobierno camboyano.11

En sus preparativos para un retorno exento de riesgos de los refugiados y desplazados, el ACNUR había determinado cinco condiciones previas esenciales: paz y seguridad, que el gobierno de Camboya proporcionara suficientes tierras de cultivo, la retirada de las minas en los asentamientos, la reparación de las carreteras y los puentes fundamentales para la repatriación, y un fuerte apoyo económico de los países donantes. Finalmente, cuando quedó patente la envergadura de la empresa, estas condiciones previas sólo se cumplieron en parte.12

Un problema concreto para garantizar el retorno sin riesgos era el relativo al enorme número de minas terrestres y artefactos explosivos sin detonar que había en el país. La puesta en marcha de operaciones de retirada de minas y de divulgación de información sobre minas se hizo con lentitud, y las minas terrestres siguieron siendo una amenaza constante. Como declaró un representante del ACNUR a finales de 1991: «La única retirada de minas que se está haciendo ahora es cuando la gente las pisa».13 De hecho, se siguieron colocando minas, e incluso cuando comenzaron las operaciones de retirada, hubo al principio indicios de que se estaban sembrando con más rapidez que lo que se tardaba en retirarlas. En las elecciones de mayo de 1993, el pequeño Centro de Capacitación en Desactivación de Minas de la APRONUC había desactivado alrededor de 15.000 minas y otros artefactos explosivos sin detonar, del total de más de 8 millones que se calculaba había repartidos en todo el país.14

A partir de junio de 1992, el ACNUR comenzó a poner en marcha varios proyectos de efecto inmediato en zonas donde vivía un gran número de retornados. A finales de 1994, el ACNUR había destinado 9,5 millones de dólares de EE UU a alrededor de 80 proyectos que incluían la reparación o reconstrucción de carreteras terciarias, puentes, hospitales, dispensarios y escuelas. Estos proyectos basados en la comunidad resultaron ser mucho más difíciles de realizar que en Centroamérica, pues las ONG y las organizaciones de base locales camboyanas estaban mucho menos desarrolladas y las estructuras administrativas y sociales locales eran sólo mínimas. Este problema se resolvió hasta cierto punto con la estrecha cooperación entre el ACNUR y el PNUD, que se tradujo en el establecimiento del Programa de Reasentamiento y Reinserción en Camboya (CARERE), en virtud del cual, el PNUD fue asumiendo progresivamente la responsabilidad de los esfuerzos encaminados a la reinserción a medida que el ACNUR cesaba paulatinamente sus actividades.15

El acceso a la tierra

La cuestión del acceso de los retornados a tierras para el reasentamiento y el cultivo fue compleja, y el ACNUR tuvo que adaptar su política al respecto a medida que se desarrollaron los acontecimientos. Inicialmente, el ACNUR comunicó a los refugiados en los campamentos tailandeses que podrían escoger su lugar de destino en zonas rurales y que recibirían dos hectáreas de tierras cultivables, además de paquetes de asistencia que contendrían productos básicos para el hogar y la agricultura. La mayoría de los refugiados escogió las tierras del noroeste, próximas a la frontera, que sabían que eran fértiles, pero las evaluaciones iniciales sobre disponibilidad de tierras resultaron ser poco fiables, entre otros motivos debido al gran número de minas terrestres. El ACNUR concluyó finalmente que no había suficientes tierras no utilizadas y adecuadas en el país —no digamos en las deseadas provincias noroccidentales— para que su plan fuera viable.16

Este error de cálculo sirve de ejemplo para ilustrar los problemas, de más envergadura, que afrontó la misión de mantenimiento de la paz. Camboya estaba aislada del mundo exterior desde hacía tanto tiempo que las principales iniciativas se basaban en datos no actualizados o inexactos. Basándose en la información obtenida en un estudio realizado en 1989, los responsables políticos del ACNUR de Ginebra y Bangkok no conocían los cambios económicos producidos posteriormente en el país y que habían afectado al valor y a la disponibilidad de las tierras.17

En mayo de 1992, el ACNUR ofreció a los retornados varias opciones nuevas, incluidas la de recibir tierras de cultivo, aunque no necesariamente en la zona que habían elegido, y la de recibir una ayuda en dinero en efectivo y otras ayudas materiales. Al final, cerca del 85 por ciento de las familias camboyanas decidieron pedir la ayuda en dinero en efectivo, una asignación de alimentos y un paquete de productos básicos para el hogar y la agricultura. El ACNUR fue criticado por haber hecho concebir falsas expectativas a los refugiados, haciéndoles creer que recibirían tierras automáticamente a su regreso. Al principio, las autoridades camboyanas sintieron preocupación ante los efectos que tendría la subvención de dinero en efectivo, pues temían que los retornados que disponían de dinero se dirigieran en masa a los centros urbanos, muy poblados ya, pero su inquietud resultó infundada, pues la mayoría de los retornados se estableció junto con los miembros superviventes de su familia, sobre todo en zonas rurales.

Las elecciones de 1993 y los acontecimientos posteriores

La convocatoria de elecciones para mayo de 1993 ejerció una considerable presión sobre la operación de repatriación, pero casi todos los refugiados fueron repatriados antes de la celebración de los comicios, lo que hizo que el comandante del componente militar de la APRONUC declarase que la operación tuvo un «éxito asombroso».18 Sin embargo, la APRONUC no logró uno de sus principales objetivos: el desarme y la demovilización de las facciones militares. El Jemer Rojo, que había dirigido el régimen genocida de la década de 1970, se retiró de los acuerdos sobre desmovilización y permaneció en sus bastiones armados junto con un número considerable de camboyanos procedentes de los campamentos de la frontera. Durante todo el tiempo que duró la presencia de la APRONUC en Camboya hubo combates esporádicos entre las fuerzas gubernamentales y el Jemer Rojo que provocaron nuevos desplazamientos de varios miles de personas, muchas de las cuales acababan de regresar.19 Los esfuerzos de la APRONUC por crear una fuerza de policía civil y una administración civil eficaz también fueron infructuosos.

Pese a la situación de seguridad predominante y al temor generalizado de que afectara a las elecciones, los comicios de mayo de 1993 estuvieron notablemente exentos de violencia. El Frente Nacional Unido para una Camboya Independiente, Pacífica y Cooperativa (FUNCINPEC), dirigido por el príncipe Ranariddh, obtuvo la mayoría de los escaños. Aunque el Partido del Pueblo Camboyano, bajo la dirección de Hun Sen, impugnó inicialmente el resultado, terminó incorporándose a un gobierno de coalición con el FUNCINPEC, que quedó copresidido por el príncipe Ranariddh y por Hun Sen, como primer y segundo ministros. Casi todo el personal de la APRONUC salió del país unos meses después de las elecciones, y poco después el ACNUR comenzó a reducir sus actividades.

El éxodo de miles de empleados de las organizaciones internacionales en un plazo tan breve suscitó preocupación ante las condiciones aún no cumplidas de los acuerdos de paz. En concreto, el hecho de que las facciones no hubieran entregado las armas contribuyó a que continuase la violencia y a que se produjesen nuevos desplazamientos, tanto dentro de Camboya como a los países vecinos. En julio de 1997, Hun Sen tomó el poder. Un año después, su partido obtuvo la victoria en las elecciones generales, en las que según los partidos de la oposición el fraude fue generalizado. Aunque el líder del Jemer Rojo, Pol Pot, murió en abril de 1998, y algunos dirigentes del grupo han sido detenidos, muchos otros se han beneficiado de las amnistías. Sin embargo, posteriormente el gobierno de Camboya alcanzó un acuerdo con las Naciones Unidas sobre la composición de un tribunal para juzgar a los dirigentes del Jemer Rojo.

 

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