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LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS I N D U S T R I A L I Z A D O | |
«Fortaleza Europa»
Las nuevas políticas restrictivas introducidas en Europa occidental, que tenían como objetivo combatir la inmigración ilegal y los abusos contra los sistemas de asilo, modificaron el equilibrio existente entre la protección de los refugiados y el control de la inmigración. La expresión «fortaleza Europa» se convirtió en sinónimo de este fenómeno.
Se adoptaron cuatro tipos de medidas para hacer frente a los «flujos mixtos» de inmigrantes irregulares y refugiados con los que tenían que habérselas los países europeos. En general, estas medidas afectaron de manera indiscriminada a ambos grupos y surtieron el efecto de hacer más difícil la llegada de las personas que buscaban protección a un país donde pudieran solicitarla. El ACNUR advirtió ya en 1986: «Las medidas restrictivas no sistemáticas, adoptadas unilateralmente, no pueden ser suficiente. Su consecuencia, las más de las veces, es cambiar la carga de hombro en vez de levantarla y poner en marcha una cadena de acontecimientos contraproducente. [...] A más largo plazo, no pueden menos de producir un menoscabo general de las normas internacionales aceptadas.»7
En primer lugar, los países trataron de adoptar políticas de «no llegada», con el objetivo de impedir que llegaran a Europa extranjeros que no estuvieran debidamente documentados, entre los que había posibles solicitantes de asilo. Se generalizaron la exigencia de visado y las «sanciones contra los transportistas», es decir, la imposición de multas a las compañías de transportes que aceptasen pasajeros sin la documentación adecuada. Algunos gobiernos comenzaron a destacar en el extranjero a funcionarios de coordinación de la inmigración para «interceptar» a los migrantes que no estuvieran debidamente documentados e impedirles viajar a esos países.
En segundo lugar, para los solicitantes de asilo que lograban llegar a las fronteras a pesar de estas medidas, se idearon políticas de «desviación», en virtud de las cuales se hacía recaer en otros países la responsabilidad de evaluar las peticiones de los solicitantes de asilo y de ofrecer protección. Este enfoque fue posible sobre todo gracias al surgimiento de países de Europa central como lugares donde los refugiados podían, al menos en teoría, encontrar protección. A partir de 1989, la mayoría de estos países accedieron sin tardanza a la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y, en la década de 1990, el ACNUR, el Consejo de Europa, otros organismos y los gobiernos de Europa occidental dedicaron un considerable esfuerzo a desarrollar la capacidad de esos países para ocuparse de los solicitantes de asilo y los refugiados.
En consecuencia, los gobiernos de Europa occidental redactaron listas de «terceros países seguros» al este de la Unión Europea, creando una especie de «zona de contención.»8 Firmaron acuerdos de readmisión sobre la devolución de inmigrantes ilegales con los gobiernos de Europa central, Europa oriental y otros, y comenzaron a enviar a los solicitantes de asilo de vuelta a países «seguros» a través de los cuales habían viajado. Estos acuerdos casi nunca incluyeron garantías concretas para los solicitantes de asilo. Crearon el riesgo de «deportaciones en cadena», por las que los solicitantes de asilo podían ser trasladados de un Estado a otro, sin tener la seguridad de que su petición de protección sería examinada finalmente. El ACNUR calificó esta práctica de «claramente contraria a los principios de protección básica» y estimó que no brindaba suficiente protección contra la devolución.9 No es de extrañar que los países de Europa central y oriental, con el aliento de sus vecinos del oeste, introdujeran también controles semejantes para reducir el número de ingresos.
En tercer lugar, los gobiernos optaron gradualmente por una aplicación más restrictiva de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951, en un intento de excluir ciertas categorías de solicitantes del ámbito de la definición de refugiado. En algunos países esta práctica continúa traduciéndose en situaciones en las que no se considera refugiados a las personas que han sufrido persecución a manos de «agentes no estatales», y a menudo se les ofrece una forma de protección menor, con menos derechos y prestaciones (véase recuadro 7.2). Como consecuencia de este y otros factores, ha disminuido la proporción de solicitantes reconocidos como refugiados según la Convención. A muchas personas a las que se deniega el estatuto de refugiado se les ofrece la posibilidad de permanecer en el país donde solicitaron asilo, pero con un estatuto menor que el estatuto formal de refugiado que se concede en virtud de la Convención de 1951. Algunos ejemplos son el «estatuto `B'», el «estatuto humanitario» y el «permiso excepcional de estancia».10 De este modo, se reconoce su necesidad de protección, pero las obligaciones de los países receptores —sobre todo en relación con la reunificación familiar y la expedición de los documentos de viaje previstos en la Convención— se mantienen en un nivel mínimo. La multiplicidad de estatutos ha dado lugar a una considerable confusión en la opinión pública acerca de quién es un «verdadero» refugiado.
Finalmente, se introdujeron diversas medidas «disuasorias», como la detención automática de los solicitantes de asilo, cada vez más generalizada, la denegación de asistencia social y la restricción del acceso al empleo.11 Además, se impusieron restricciones al derecho de los refugiados ya residentes en el país a llevar a sus familiares para que se reúnan con ellos.
La búsqueda de una política común de la Unión Europea
Las iniciativas de los países de Europa occidental para adaptar sus políticas de asilo y de inmigración coincidieron con las medidas para lograr una integración económica y política más estrecha mediante la creación de un mercado único europeo. Esto implicaba la supresión de todas las barreras internas para el comercio y la libre circulación de personas dentro de la Comunidad Europea, que en 1993 pasó a integrarse como la recién creada Unión Europea, con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea («Tratado de Maastricht»). El deseo de eliminar barreras para el comercio y otros flujos dentro de la Unión Europea fue paralelo al deseo de mantener el control sobre la circulación de personas procedentes de países no miembros. Al mismo tiempo, los gobiernos temían que la libre circulación dentro de la Unión Europea generase un buen número de nuevos problemas en el campo de la inmigración y el asilo. El resultado fue un proceso complejo y prolongado, mientras los 12 Estados miembros de la Unión Europea —después 15— intentaban «armonizar» sus políticas relativas a controles fronterizos, inmigración y asilo (véase recuadro 7.1).12
Gran parte de la actividad relacionada con la inmigración y el asilo durante la década de 1990 se centró en la coordinación y el ajuste de las políticas de admisión de los Estados. El Convenio de Schengen de 1990 incluía disposiciones sobre la mejora de la cooperación policial y judicial, políticas comunes sobre visados y el endurecimiento de las sanciones contra los transportistas. El Convenio de Dublín de 1990 enumeraba los criterios para determinar, entre las partes contratantes, qué Estado miembro era responsable del examen de las solicitudes de asilo. Sus objetivos eran impedir que los solicitantes de asilo anduviesen «comparando» en busca del «mejor» país para atender sus peticiones y resolver el problema de los solicitantes de asilo por los que ningún país estaba dispuesto a asumir la responsabilidad, un fenómeno conocido como «refugiados en órbita».
Mientras los convenios de Schengen y Dublín son vinculantes para los Estados que los han ratificado, otras actividades de armonización han tenido lugar fuera de un marco vinculante, en un proceso intergubernamental que dista de ser transparente. Con todo, el acuerdo entre los países de la Unión Europea sólo pudo alcanzarse las más de las veces en el nivel del mínimo común denominador. En uno de los debates más decisivos, los gobiernos de la Unión Europea intentaron llegar a un acuerdo sobre la interpretación de la definición de refugiado que consta en la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Debido en gran medida a la estricta interpretación de la definición por Alemania y al deseo de Francia de limitar sus obligaciones para con los argelinos que huían de su país, la Posición Común de la Unión Europea de marzo de 1996, sobre aplicación armonizada de la definición del término «refugiado», adopta un enfoque restrictivo, pues considera que la persecución tiene lugar «generalmente» a manos del Estado.13 En consecuencia, el trato que reciben las personas que huyen de la persecución perpetrada por actores no estatales continúa siendo distinto de un Estado a otro. De hecho, se ha constatado una considerable variación de unos Estados a otros en la aplicación de políticas de asilo supuestamente armonizadas.14
Dentro de la Unión Europea, unos países reciben un número muy superior de solicitudes de asilo que otros. Después de acoger a 350.000 bosnios a comienzos de la década de 1990, el gobierno de Alemania presionó con firmeza para lograr algún tipo de acuerdo para repartir la carga. En 1995, la Unión Europea aprobó una Resolución no vinculante sobre el reparto de la carga en relación con la admisión y residencia temporal de personas desplazadas.15 La salida masiva de refugiados de Bosnia y Herzegovina a mediados de la década de 1990 y de Kosovo a finales de ese período hizo que el reparto de la carga fuera una cuestión destacada en Europa durante toda la década. Y sigue siendo controvertida. La proporción de solicitudes de asilo recibidas por Alemania en relación con Europa occidental descendió, sin embargo, desde el 63% de comienzos de la década de 1990 hasta el 23% en 1999.
El proceso de armonización de las políticas de asilo en Europa continúa. El ACNUR ha respaldado esas medidas cuando su objetivo ha sido conseguir que los sistemas de asilo sean más justos, eficaces y previsibles, no sólo en beneficio de los gobiernos sino también de los refugiados y los solicitantes de asilo. En muchos casos, sin embargo, ha prevalecido el criterio del mínimo común denominador, y en consecuencia la protección de los refugiados ha disminuido en vez de mejorar.
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