LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2000 Cincuenta años de acción humanitaria | E L   A S I L O   E N   E L   M U N D O    I N D U S T R I A L I Z A D O |

El Tratado de Amsterdam y más allá

A pesar de los recursos destinados a medidas de control fronterizo, el enfoque de cumplimiento de la ley en materia de migración y el asilo no ha resuelto el problema del gran número de migrantes que entran en Europa de forma irregular. En cambio, ha tendido a empujar a inmigrantes y solicitantes de asilo en manos de contrabandistas y traficantes, agravando los problemas de los gobiernos y en muchos casos poniendo en grave peligro a los propios individuos.20

En su intento de controlar esta compleja cuestión, los gobiernos de la Unión Europea han tomado medidas adicionales para reforzar sus iniciativas de armonización en el ámbito de la Unión Europea. El Tratado de Amsterdam, firmado en 1997 y en vigor desde mayo de 1999, representa un hito en el desarrollo de una política de asilo de la Unión Europea. El Tratado establece una agenda para transferir las cuestiones relativas al asilo, durante un período de cinco años, desde un área en la que deben ser objeto de acuerdo intergubernamental por parte de los Estados miembros a otra donde el desarrollo de políticas y la toma de decisiones son claramente competencia de las instituciones de la Unión Europea. Esta evolución debería permitir una colaboración más estrecha y sistemática del ACNUR y otras organizaciones con las instituciones de la Unión Europea, incluida la Comisión Europea, a la que el Tratado concede mayores poderes para poner en marcha medidas comunes en materia de política de asilo.

Al mismo tiempo, sin embargo, la frustración de los gobiernos ante su incapacidad para controlar la migración ha dado lugar a algunas propuestas radicales, como la expuesta en un documento sobre «estrategia de la migración» elaborado en el segundo semestre de 1998 bajo los auspicios de la Presidencia austriaca de la Unión Europea. Además de proponer una «línea de defensa» para proteger Europa de inmigrantes ilegales en busca de empleo o asilo, el documento de estrategia pedía la reforma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, o su sustitución lisa y llana. Lo que se decía indirectamente era que hay que culpar a la Convención de la incapacidad de los gobiernos para poner freno a la migración no desea-

Albaneses en un muelle del puerto de Brindisi, en el sur de Italia. Miles de albaneses huyeron de las convulsiones políticas que tuvieron lugar en su país a principios de la década de 1990. (ASSOCIATED PRESS/1991)

da, un fin para el que nunca fue concebida. Las críticas generalizadas hacia el documento motivaron su retirada, pero rumores del mismo tenor se han oído en otros puntos de Europa y en lugares tan distantes como Australia.

En contraste con estos hechos, los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, en la reunión celebrada en octubre de 1999 en Tampere, Finlandia, reafirmaron su «respeto absoluto del derecho a solicitar asilo», la necesidad de unas políticas comunes que han de «ofrecer garantías a las personas que busquen protección en la Unión Europea o traten de entrar en ella», y su compromiso de establecer un sistema europeo común de asilo «basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra».21 Los dirigentes europeos esbozaron una serie de medidas que habrían de adoptarse, desde las condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo hasta medidas relativas a formas de protección subsidiarias y de protección temporal. Entre ellas se contaban un «enfoque global de la migración que trate los problemas políticos, de derechos humanos y de desarrollo de los países y regiones de origen y tránsito». El desafío ahora es garantizar que estas salvaguardias se llevan a la práctica, una tarea difícil a tenor de la serie de medidas que los mismos gobiernos han introducido para impedir que los solicitantes de asilo accedan a su territorio. El ACNUR ha instado a los países europeos a «garantizar que las políticas y las prácticas ideadas para controlar la inmigración irregular no pongan en peligro los derechos de los refugiados y solicitantes de asilo».22

Solicitudes de asilo presentadas en los principales Estados industrializados de acogida, 1980-1999* Gráfico 7.9 * Solicitudes del Reino Unido y los Estados Unidos incluyen solicitudes conjuntas para más de una persona. Las solicitudes de todos los demás países son para una sola persona. Fuente: Gobiernos.

Paralelamente a estos acontecimientos, el Consejo de Europa, del que forman parte la inmensa mayoría de los Estados europeos y no sólo los 15 Estados miembros de la Unión Europea, ha trabajado para reforzar la protección de los derechos de los refugiados como derechos humanos básicos. En 1991, El Tribunal Europeo de Derechos Humanos sentó con claridad el principio de que los solicitantes de asilo no deben ser devueltos a un país donde estén en peligro de ser torturados o de sufrir malos tratos.23 Se ha demostrado también que las disposiciones del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades fundamentales, de 1950, relativas a cuestiones como la detención, el derecho la vida familiar y el derecho a remedio efectivo, son de aplicación a los solicitantes de asilo y a los  refugiados. En   este

Otro factor clave en el futuro de la protección de los refugiados en Europa será la capacidad de los países de Europa central y oriental para responder a las peticiones de protección. En los diez años transcurridos desde el fin de la Guerra Fría, muchos de estos países han hecho grandes progresos en el establecimiento de sus propios sistemas de asilo y han dejado de ser simplemente países de paso para los solicitantes de asilo. En 1999, por ejemplo, Hungría recibió más solicitudes de asilo que Dinamarca y Finlandia en conjunto.

Al terminar la década de 1990, Europa se hallaba de nuevo en una encrucijada. En los años venideros, el cambio de las tendencias demográficas puede hacer a los gobiernos más receptivos hacia la inmigración. Algunos analistas sostienen que, como consecuencia de las bajas tasas de natalidad y del envejecimiento de las poblaciones, en el próximo medio siglo sería necesario un número importante de inmigrantes, sólo para mantener en los valores actuales la proporción entre personas jubiladas y población activa. Un informe reciente de la División de Población de las Naciones Unidas calculaba que, de continuar las tasas de natalidad y mortalidad actuales, en la Unión Europea serían necesarios un promedio de 1,4 millones de inmigrantes al año entre 1995 y 2050, para mantener constante, en el nivel de 1995, la proporción entre población    activa   y  población

Número de solicitudes de asilo por 1.000 habitantes presentadas en los principales Estados industrializados de acogida, 1999* Gráfico 7.10 * Las solicitudes del Reino Unido y los Estados Unidos incluyen solicitudes conjuntas para más de una persona. Las solicitudes de todos los demás países son para una sola persona. Países industrializados que recibieron al menos 2.500 solicitudes de asilo en 1999. Para datos y explicaciones, véase anexo 10.

Mapa político de Europa, 1999	Mapa 7.1

Si los gobiernos reaccionan relajando de forma significativa las restricciones que pesan sobre la inmigración legal, quizá descubran que esta actitud resta cierta presión al cauce del asilo, y podría acrecentarse el apoyo público y político a la institución del asilo. Por otra parte, el aumento de la inmigración puede llevar a más migración irregular. Sin embargo, si las posibilidades de migración continúan siendo difíciles, hay fundadas razones para esperar que tanto los solicitantes de asilo como los migrantes continúen saturando el proceso de asilo, y la institución del asilo seguirá sometida a tensiones. El cambio de dinámica en el debate sobre la migración podría determinar el futuro de la protección de los refugiados en Europa.

El reasentamiento y el asilo en América del Norte

A diferencia de Europa, los Estados Unidos y Canadá son países tradicionales de inmigración. En consecuencia, están habituados a contar con la llegada de personas nuevas y a integrarlas en sus respectivas sociedades. A los refugiados se los considera desde hace tiempo una categoría de inmigrantes, y muchos desplazados por la Segunda Guerra Mundial encontraron nuevos hogares en América del Norte en el marco de programas de inmigración permanentes. Los dos países tienen desde hace tiempo cupos de refugiados bien definidos y, en ambos, el gobierno y el sector del voluntariado trabajan en estrecha colaboración para reasentar a los refugiados.

En los años de la Guerra Fría, tanto los Estados Unidos como Canadá recibieron con agrado a los refugiados procedentes del bloque comunista. Pero debido a su situación geográfica, flanqueados por el océano Pacífico y el océano Atlántico, los solicitantes de asilo —a diferencia de los refugiados seleccionados para su reasentamiento— no comenzaron a llegar espontáneamente y en gran número a América del Norte hasta la década de 1980. Unos sistemas que habían sido ideados para ocuparse de un número relativamente escaso de solicitudes de asilo individuales no pudieron responder a la demanda, y en muchos lugares se oyeron peticiones de cambio. Como sus homólogos europeos, los gobiernos de los Estados Unidos y Canadá se han esforzado por encontrar el equilibrio adecuado entre la protección de los refugiados y el control de la inmigración, con el desafío añadido de tener que hallar el justo medio entre el reasentamiento de refugiados y la admisión de inmigrantes.