LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2000 Cincuenta años de acción humanitaria | E L   A S I L O   E N   E L   M U N D O    I N D U S T R I A L I Z A D O |

La política de los Estados Unidos hacia los refugiados durante la Guerra Fría

Entre 1975 y 1999, los Estados Unidos ofrecieron reasentamiento permanente a más de dos millones de refugiados, de los que aproximadamente 1,3 millones eran indochinos. En este período, los Estados Unidos aceptaron más refugiados para su reasentamiento que el resto del mundo en conjunto. En los años de la Guerra Fría, el valor político que entrañaba aceptar refugiados del comunismo garantizó a los refugiados europeos una cálida acogida. Pese a ser uno de los soportes clave del ACNUR, los Estados Unidos nunca se adhirieron a la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951, si bien en 1968 lo hicieron a su Protocolo de 1967, por el que aceptaban la mayoría de las obligaciones de la Convención de 1951. A partir de finales de la década de 1950, la legislación estadounidense definió al refugiado como una persona que huía del comunismo o de un país del Cercano Oriente, y la política sobre refugiados estuvo dictada en su práctica integridad por los intereses de la política exterior.25 En consecuencia, a esas personas se les garantizó la protección en los Estados Unidos, en tanto que a otras no se les aseguró la misma protección.

A partir de 1975, los Estados Unidos comenzaron a reasentar a numerosos refugiados vietnamitas. Este programa de reasentamiento tenía sus raíces en el sentimiento de obligación hacia los antiguos aliados en el sudeste de Asia y en el temor de que los flujos de refugiados pudieran desestabilizar a los restantes países no comunistas de la región. Además, cuando los intereses de la política exterior así lo aconsejaban, los Estados Unidos permitían la entrada de personas en calidad de refugiados directamente desde sus países de origen. Estas disposiciones sobre procesamiento «dentro del país» se utilizaron, por ejemplo, para reasentar a judíos y disidentes de la Unión Soviética; a quienes se refugiaban de los regímenes de Nicolae Ceausescu en Rumania y de Fidel Castro en Cuba, y a los vietnamitas reasentados en virtud del Programa de Salidas Organizadas del ACNUR.

A finales de la década de 1970, algunos congresistas hicieron causa común con defensores de los refugiados en el sector no gubernamental para promover la reforma de la política de refugiados estadounidense. La administración del presidente Jimmy Carter, ávida de resaltar la promoción de los derechos humanos como eje de su política exterior, reaccionó favorablemente. En 1979 se creó la Oficina del Coordinador de EE UU para Asuntos de Refugiados, y al año siguiente la Ley de Refugiados de 1980 incorporó la definición incluida en la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 e instituyó un procedimiento preceptivo de asilo. La nueva ley, sin embargo, no retiró del todo la política de refugiados del control presidencial. Permitía al poder ejecutivo una notable flexibilidad en la configuración de la política de refugiados, que a menudo se supeditaba a los objetivos de la política exterior.

Un buen ejemplo es el caso de los solicitantes de asilo salvadoreños y guatemaltecos en la década de 1980. Los Estados Unidos denegaron las peticiones de asilo de la inmensa mayoría de los solicitantes de estos dos países. Esto sucedió en una época en que el gobierno estadounidense aceptaba en gran número a los refugiados que huían del gobierno sandinista de izquierdas de Nicaragua. Funcionarios estadounidenses sostuvieron que no discriminaban a los ciudadanos salvadoreños y guatemaltecos, agregando que la mayoría de ellos no reunían los requisitos necesarios para considerarlos refugiados porque habían emigrado por razones económicas o, aun cuando sus razones no fueran de índole económica, no habían sufrido o no habían temido una persecución individual. Los defensores de la causa de los refugiados insinuaron que la denegación de asilo se debía a que huían de gobiernos derechistas que contaban con el apoyo de los Estados Unidos. En 1985, los grupos de defensa denunciaron ante los tribunales el trato que el gobierno estadounidense dispensaba a los solicitantes de asilo salvadoreños y guatemaltecos, alegando parcialidad por parte los Estados Unidos en la resolución de esas peticiones. En 1990, el gobierno accedió a zanjar el caso y a revisar las reclamaciones de todos los solicitantes de asilo de esos dos países a quienes se había denegado el asilo entre 1980 y 1990.26

Denuncias de parcialidad semejantes se han formulado en relación con el distinto trato recibido por los solicitantes de asilo haitianos y cubanos. En los 25 años que siguieron a la llegada de Fidel Castro al poder en Cuba en 1959, los Estados Unidos mantuvieron una política de puertas abiertas hacia los solicitantes de asilo procedentes de Cuba. Esta política se vio sometida a una dura prueba en 1980, cuando el presidente Castro relajó las restricciones de salida y más de 125.000 cubanos (entre ellos más de 8.000 delincuentes y pacientes psiquiátricos) se hicieron a la mar rumbo a Florida en el llamado «puente marítimo de Mariel». A pesar de la controversia que esta operación provocó, a la mayoría de los cubanos se les permitió quedarse en los Estados Unidos. Sin embargo, en el mismo período, los haitianos eran interceptados en el mar, se les denegaba el asilo en los Estados Unidos y se los enviaba de vuelta a Haití (véase recuadro 7.4). Aunque el gobierno estadounidense mantuvo que muchos haitianos huían por razones económicas, los defensores de los refugiados no depusieron su actitud crítica hacia la actuación del gobierno estadounidense.

Proporción de solicitantes de asilo reconocidos como refugiados o a los que se ha concedido el estatuto humanitario, 1990-2000 Gráfico 7.11 * La cifra de 1999 excluye Austria, Francia y Luxemburgo. Para datos y explicaciones, véase anexo 10.

Las presiones de la emigración no dejaron de crecer en Cuba, sobre todo tras el desmembramiento de la Unión Soviética, su principal aliado, en 1991. A medida que la situación económica y social se deterioraba en Cuba, el número de cubanos que trataban de llegar a los Estados Unidos continuó en alza. En medio de una creciente predisposición contra los inmigrantes en los Estados Unidos, a comienzos de la década de 1990 comenzó un nuevo éxodo de cubanos. Más de 35.000 «balseros» fueron recogidos por la Guardia Costera estadounidense a mediados de 1994. La administración del presidente Bill Clinton decidió interceptar a los cubanos y recluirlos en la base naval estadounidense de Guantánamo (Cuba) y en otros puntos de la región. Para detener el flujo, el gobierno de los Estados Unidos suscribió un controvertido acuerdo con Cuba en septiembre de 1994, en virtud del cual Cuba retomó su política anterior, según la cual los ciudadanos cubanos necesitaban una autorización para salir del   país,  que   las

En 1990, el Servicio de Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos instituyó un nuevo sistema para decidir acerca de las peticiones de asilo. Los cambios tenían por objeto responder a la preocupación de que, en muchos casos, las decisiones sobre el asilo corrieran a cargo de funcionarios de inmigración carentes de formación en derecho de los refugiados y en técnicas de entrevista, y que en muchos casos otorgaban más peso a las recomendaciones del Departamento de Estado sobre política exterior estadounidense que al testimonio del solicitante y a las normas jurídicas pertinentes. Las reformas incluyeron la creación de un cuerpo especialmente preparado de funcionarios de asilo y el establecimiento de un centro de documentación para suministrar información objetiva sobre la situación en los países de origen.

Los nuevos procedimientos, así como los cambios registrados en los criterios para decidir acerca de las peticiones de asilo, prometían hacer más justo el proceso. Por ejemplo, el testimonio coherente y creíble de un solicitante podía considerarse prueba suficiente de temor de persecución, aun sin corroboración documental. Sin embargo, los solicitantes de asilo seguían careciendo a menudo de representación legal o de intérpretes cualificados.28

También en 1990, el Congreso de los Estados Unidos reformó la legislación sobre inmigración y nacionalidad para introducir un estatuto de protección temporal. Se dotó al fiscal general de facultades discrecionales para conceder protección temporal a ciudadanos de países que experimentasen conflictos permanentes o desastres naturales. El estatuto de protección temporal se diferenciaba de la protección temporal que se había desarrollado en Europa en que no guardaba relación con situaciones de afluencia masiva y en que no impedía que un individuo cursara una petición de asilo (como sucedía en algunos países europeos). Concedía autorización para buscar empleo y descartaba la deportación. El nuevo estatuto proporcionaba al menos refugio temporal a personas que de otro modo podrían ser devueltas al peligro. Sin embargo, algunos observadores manifestaron su preocupación de que pudiera utilizarse para denegar el estatuto de refugiado de pleno derecho a los ciudadanos de ciertos países o de que menoscabase el carácter permanente que ha tenido tradicionalmente la protección en los Estados Unidos. Históricamente, la práctica totalidad de las personas a las que se concedía asilo o reasentamiento en los Estados Unidos tenían derecho a la residencia permanente y después a la ciudadanía.