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LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS I N D U S T R I A L I Z A D O | |
A comienzos de la década de 1990 se propagó en los Estados Unidos un sentimiento contrario a los inmigrantes, impulsado en gran medida por la debilidad de la economía en ciertas regiones y por el número creciente de inmigrantes indocumentados que llegaban en busca de trabajo. Al mismo tiempo, como también era el caso en otros países industrializados, el número de solicitudes de asilo presentadas en los Estados Unidos se elevó de manera considerable, pasando de 20.000 en 1985 a 148.000 en 1995. Estas cifras incluían tanto las peticiones válidas como las presentadas por personas que buscaban cauces de inmigración alternativos. Los políticos conservadores contrarios a la inmigración a gran escala exacerbaron los temores de la opinión pública culpando a los inmigrantes y a los refugiados de innumerables problemas económicos y sociales.
La opinión contraria a los inmigrantes se reflejó en el debate que tuvo lugar en California en 1994 en torno a una disposición llamada Proposición 187, que trataba de privar a los inmigrantes indocumentados del derecho a la mayoría de los servicios sociales y de impedir el acceso de sus hijos a la enseñanza pública. Aunque los destinatarios de la Proposición 187 eran los inmigrantes indocumentados y no los refugiados, desencadenó un debate en todo el país sobre la inmigración en general. La Proposición fue aprobada, si bien más adelante los tribunales locales declararon inconstitucionales la mayoría de sus disposiciones.
Dos años más tarde, en 1996, el Congreso aprobó la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad de los Inmigrantes (IIRIRA). El principal objetivo de esta ley era limitar la inmigración ilegal y los abusos contra el procedimiento de asilo, pero al mismo tiempo cambió radicalmente la respuesta del gobierno estadounidense ante los solicitantes de asilo y los derechos que se les concedían.29 La ley autorizaba los «traslados acelerados», en virtud de los cuales los funcionarios de inmigración pueden ordenar el traslado fuera de los Estados Unidos de los extranjeros que lleguen sin la documentación adecuada, «sin más vistas o revisiones». Se exceptúan las personas que indiquen su intención de solicitar asilo; en ese supuesto, el funcionario de inmigración ha de remitir el caso a un funcionario de asilo. Si el funcionario de asilo resuelve que la persona tiene un «temor creíble» de persecución, se autoriza a esa persona a solicitar asilo. Si no se demuestra un «temor creíble» ante el funcionario de asilo o, en la revisión del caso, ante un juez de inmigración, esa persona puede ser deportada. De este modo, la ley de 1996 creó una nueva norma legal para investigar y seleccionar a los solicitantes de asilo que llegan a las fronteras de los Estados Unidos a fin de decidir si deben ser admitidos al procedimiento de asilo.30
La ley de 1996 impedía también el acceso de ciertas categorías de personas al procedimiento de asilo. Los grupos de defensa mostraron su preocupación en particular porque excluía del asilo a las personas condenadas por «delitos con agravantes». Incluso delitos de menor cuantía, cometidos años atrás, como hurtos en comercios, podían impedir el acceso de un individuo a la protección. El ACNUR y otros grupos instaron a que la naturaleza del delito cometido y el peligro que el individuo pudiera representar para la comunidad en el país de asilo se sopesaran siempre con la gravedad de la persecución que se temía en el país de origen.
La nueva ley estipula asimismo que, mientras los solicitantes de asilo pasan los trámites de selección para acceder al procedimiento de asilo, permanecerán detenidos. Cuando las instalaciones del Servicio de Inmigración y Naturalización no pudieron albergar al número notablemente superior de detenidos, muchos fueron recluidos en prisiones junto con delincuentes comunes. Finalmente, la Ley enmendó la definición de refugiado para incluir específicamente a los individuos que huyen de programas coactivos de control de la población.
Se observaron ciertas excepciones a algunas de las disposiciones más drásticas de la Ley, pero el ACNUR y otras organizaciones advirtieron de que la legislación de 1996 podía tener como consecuencia la devolución de los refugiados, especialmente si habían cometido delitos. De hecho, los solicitantes de asilo tuvieron que recurrir con creciente frecuencia a las disposiciones de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptada por las Naciones Unidas en 1984, que se aplicaron en la legislación estadounidense a partir de 1998. Estas disposiciones prohíben la devolución de una persona a un país «cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura», y no incluyen excepción alguna para los condenados por la comisión de delitos. Al término de 1999, el Congreso tramitaba medidas legales que se ocuparán de algunas de las preocupaciones relacionadas con la ley de 1996, en particular respecto al traslado acelerado y a la detención de los solicitantes de asilo.
Las políticas de refugiados de Canadá
Al igual que los Estados Unidos, Canadá es un país fundado en la inmigración, y el asentamiento de refugiados es una parte esencial de la política de inmigración del país. Aunque al principio la inmigración estuvo restringida principalmente a personas de origen europeo, en 1962 se revisó esta política para incluir a ciudadanos de todos los Estados. Esta medida brindó nuevas oportunidades para el reasentamiento de refugiados en Canadá.
Entre el fin de la Segunda Guerra Mundial
y los primeros años de la década de 1970, Canadá
acogió a un número considerable de refugiados, entre los
que había personas reasentadas procedentes de Europa después
de 1945, refugiados húngaros que huyeron de su país en 1956-1957
y refugiados checoslovacos que huyeron en 1968. En 1972, Canadá
aceptó a más de 6.000 asiáticos expulsados de Uganda
por el presidente Idi Amin y, tras el golpe de Estado de 1973 en Chile,
Canadá reasentó a un número semejante de refugiados
chilenos. Otros refugiados fueron admitidos de forma individual y específica
en este período. Después, entre 1975 y 1995, Canadá
acogió a más de 200.000 refugiados de Indochina, siendo
el segundo país en número de indochinos acogidos después
de los Estados Unidos. Junto con los movimientos anteriores de refugiados,
estas nuevas entradas dejaron claro que el enfoque anterior, caso por
caso, de la admisión de refugiados tenía que ser sustituido
por otro más sistemático.
En 1976 se aprobó una nueva Ley de Inmigración, que establecía
un nuevo procedimiento para la determinación del estatuto de refugiado
y, por primera vez, un marco más amplio para la política
de refugiados de Canadá. Como sucedería en los Estados Unidos
cuatro años después, la Ley incorporó la definición
de refugiado de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de
1951. La nueva ley ratificaba el compromiso de Canadá con los «desplazados
y los perseguidos» e identificaba a los refugiados como una clase
distinta de personas que habían de ser seleccionadas y admitidas
separadamente de los inmigrantes. La Ley establecía nuevas disposiciones
flexibles para el apadrinamiento privado de los refugiados que iban a
ser reasentados en Canadá. También permitía al gobierno
designar clases especiales de refugiados además de los refugiados
según la Convención, otorgando con ello a Canadá
la posibilidad de ayudar a grupos específicos por cuenta propia.
En la década de 1980, Canadá ofreció reasentamiento a un promedio de 21.000 refugiados al año. Esta cifra incluía refugiados apadrinados por el gobierno, lo que significaba que el Estado asumía la responsabilidad de los costes derivados de su reasentamiento, así como personas apadrinadas a título particular por iglesias y otras organizaciones locales. Como sucede en los Estados Unidos, la cooperación entre organismos gubernamentales y grupos no gubernamentales es una característica del reasentamiento de refugiados en Canadá. Entre 1989 y 1998, las admisiones para el reasentamiento descendieron desde 35.000 hasta menos de 9.000. En 1999, sin embargo, se elevaron a 17.000 debido al programa de evacuación humanitaria de refugiados procedentes de Kosovo.
A finales de la década de 1980, la continua llegada de solicitantes de asilo a Canadá hizo patente la necesidad de reformar el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado dentro del país. Era un procedimiento oneroso que adolecía de una grave deficiencia: en ningún momento durante el proceso se concedía al solicitante de asilo individual la oportunidad de ser oído por los responsables de tomar decisiones. En 1985, una resolución histórica del Tribunal Supremo de Canadá dictaminó que un sentido elemental de justicia exigía que la credibilidad de los solicitantes de asilo se decidiese a partir de una vista.31 En consecuencia, en 1989 se creó la Junta de Inmigración y Refugiados, que tenía adscrita una división de determinación de los refugiados según la Convención, con el cometido de estudiar las peticiones de los solicitantes de asilo.
La nueva estructura se creó en parte para responder a la presión de la opinión pública, que había aumentado en 1986, cuando 155 solicitantes de asilo procedentes de Sri Lanka fueron rescatados en el mar frente a la costa de Terranova, y en 1987, cuando un barco cargado de sijs llegó a Nueva Escocia. El gobierno de Canadá no deseaba que se burlaran los cauces de inmigración normales, y temía que se cometieran abusos contra el generoso procedimiento de asilo del país, máxime cuando su vecino del sur endurecía su sistema.
Posteriormente, el gobierno canadiense ha aprobado otras medidas restrictivas, pero aun así Canadá ha tomado la iniciativa a menudo en cuestiones relativas a la protección de los refugiados. Por ejemplo, Canadá fue el primer país que introdujo una «vía rápida» en su procedimiento de asilo para los solicitantes cuya necesidad de protección sea evidente, un procedimiento que ha sido adoptado también, con algunas variaciones, por Australia. Asimismo, en 1993, la Junta de Inmigración y Refugiados de Canadá publicó unas directrices pioneras sobre las mujeres que solicitan asilo por temor de persecución en razón de género.
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