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LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS I N D U S T R I A L I Z A D O | |
Las
políticas de asilo en Australia, Nueva Zelanda y Japón 
Al igual que en los Estados Unidos y Canadá, la inmigración ha sido esencial para el desarrollo de Australia y Nueva Zelanda. Ambos países fueron importantes puntos de destino de refugiados al término de la Segunda Guerra Mundial, en su mayoría procedentes de Europa. En los 25 años posteriores a 1945, más de 350.000 refugiados se reasentaron en Australia, sin contar los miles de personas que llegaron en virtud del principio de la reunión familiar o de otros cauces de inmigración. Además, unos 7.000 se reasentaron en Nueva Zelanda.
Australia no puso fin a su política de inmigración «Australia blanca» hasta 1973. A partir de esa fecha, las convulsiones políticas que tuvieron lugar en la región de Asia-Pacífico han convertido a los países de esa región en fuentes primordiales de refugiados para Australia y Nueva Zelanda. A partir de 1975, Australia acogió al mayor número de refugiados indochinos para su reasentamiento después de los Estados Unidos y Canadá. La cifra ascendió a más de 185.000, de los cuales mucho más de la mitad eran «refugiados del mar» vietnamitas. Nueva Zelanda reasentó a 13.000 en el mismo período. Además de los que fueron reasentados, algunos refugiados del mar lograron hacer el largo viaje por mar entre el sur de Vietnam y el puerto de Darwin, en el norte de Australia. La primera embarcación de pequeñas dimensiones llegó en 1976, y después llegaron docenas más. Se hizo evidente la necesidad de un procedimiento para manejar las solicitudes de asilo.
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En 1978, por primera vez, el gobierno de Australia
creó un comité para la determinación de la
condición de refugiado, con la misión de evaluar las
solicitudes de asilo. En la década de 1980, el número
de solicitantes siguió siendo bajo. Sin embargo, después
de los sucesos de la plaza de Tiananmen en Pekín, en 1989,
el número comenzó a aumentar cuando muchos estudiantes
chinos que ya estaban en Australia intentaron quedarse en el país.
En 1992, el comité para la determinación de la condición
de refugiado fue sustituido por un nuevo sistema, en virtud del
cual una unidad de protección adscrita al Departamento de
Inmigración y Asuntos Multiculturales tomaba una decisión
en primera instancia sobre las solicitudes y un tribunal de revisión
de refugiados conocía de los recursos. |
La política australiana de aplicar la detención preceptiva a todas las personas que llegan al país sin autorización ha estado rodeada de una especial controversia. No se hacen excepciones con los solicitantes de asilo. Australia mantiene una política de visado universal, que exige un visado a todos los viajeros extranjeros a excepción de los ciudadanos de Nueva Zelanda. Muchas personas son recluidas en los polémicos centros de detención de Port Headland, Curtin y Woomera, en el noroeste remoto del país.
A mediados de 1999, Australia se unió a otros Estados industrializados en la introducción de medidas legales sobre protección temporal. Los nuevos visados de refugio temporal tenían el objetivo de aportar mayor flexibilidad para tratar el desplazamiento a gran escala, y ese año fueron concedidos a varios miles de albanokosovares y timorenses. Los beneficiarios de este refugio temporal no pueden solicitar asilo a menos que el ministro decida lo contrario, dejando la duración y el carácter de la protección a la discreción ministerial en vez de regirse por un procedimiento revisable. En 1999 aumentó gradualmente el número de llegadas ilegales por mar a Australia. A modo de respuesta, el gobierno aprobó nuevas medidas legales sobre la recepción y el trato de los solicitantes de asilo que llegaban ilegalmente al país. Se firmó también un «acuerdo de cooperación regional» con Indonesia, que estipula la interceptación, detención y selección de los nacionales de terceros países en tránsito por Indonesia de camino a Australia.
Nueva Zelanda es uno de los sólo doce países del mundo que disponen de un programa establecido de reasentamiento de refugiados. Su cupo anual de 750 plazas sitúa la entrada prevista en Nueva Zelanda, en términos de refugiados per cápita, en el mismo nivel que la de Canadá. Aunque la geografía ha mantenido a Nueva Zelanda relativamente a salvo de los movimientos espontáneos de solicitantes de asilo que han sometido a tales presiones a otros países industrializados, el número aumentó a un ritmo constante durante la década de 1990, llegando a casi 3.000 al año en 1998.
Uno de los principales países industrializados, Japón, que es parte de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951, ha recibido con diferencia el menor número de solicitudes de asilo. Se ha mantenido la homogeneidad étnica y cultural del país mediante estrictos controles sobre el movimiento de población y la inmigración, aunque más de 10.000 refugiados indochinos han sido reasentados o se les ha permitido quedarse en Japón desde 1975. En los diez años comprendidos entre 1990 y a 1999, sólo 1.100 personas solicitaron asilo en Japón. Un estricto límite temporal para presentar la solicitud de asilo y un nivel de la prueba inusitadamente exigente hicieron que, entre 1990 y 1997, menos del 4% de estos solicitantes fueran reconocidos como refugiados según la Convención. En 1998 y 1999 se efectuaron más determinaciones de asilo que en los diez años precedentes, y la tasa de aceptación superó el 7% en 1999, al tiempo que se permitía permanecer en el país, por motivos humanitarios, a un número creciente de solicitantes de asilo rechazados. Fuera de sus fronteras, el compromiso del gobierno de Japón con los refugiados se refleja en su firme apoyo a los programas del ACNUR.
La protección
del derecho a solicitar asilo
Los cambios legislativos que han afectado a los sistemas de asilo de los Estados industrializados en las últimas dos décadas se han construido en gran medida en torno al control de la migración irregular. Las preocupaciones en relación con la salida masiva de personas de regiones devastadas por la guerra y con el tráfico y el contrabando de personas han contribuido también a la introducción de medidas de control más estrictas. En la mayoría de los casos, estos cambios, que han ido acompañados de una serie de nuevas medidas de control fronterizo, no han reconocido adecuadamente que algunas personas tienen una necesidad real de buscar protección de la persecución. La protección del derecho a solicitar asilo en Estados industrializados que disponen de complejos y costosos sistemas legales y mecanismos de control fronterizo sigue siendo un desafío importante para el siglo XXI.
Las políticas de disuasión también han contribuido a difuminar la ya difícil distinción entre refugiados y emigrantes económicos, y han estigmatizado a los refugiados como personas que intentan burlar la ley. Una vez que los refugiados llegan a un lugar seguro, a veces son detenidos durante períodos prolongados. Ésta es una grave preocupación en muchos países, especialmente cuando se mantiene detenidos a niños separados y no acompañados y a grupos familiares. Al mismo tiempo, en la esfera de la reunificación familiar, las prácticas en algunos países han hecho que sea prácticamente imposible el reencuentro de los miembros de la familia. Esto ha tenido una repercusión negativa en su capacidad para adaptarse a sus nuevas situaciones a corto plazo y en sus perspectivas de integración a largo plazo. Así pues, además de proteger el derecho a solicitar asilo, el desafío es también garantizar que los Estados respetan los principios básicos de derechos humanos.
La gestión de los flujos
mixtos de refugiados y otros migrantes es un problema complejo, para el
que no existen respuestas fáciles. En última instancia,
los sistemas desarrollados por los países del mundo industrializado
dependen de cambios en la dinámica de la migración internacional,
incluido el número de refugiados y otros migrantes que intentan
entrar en esos países, y en los métodos empleados para conseguir
la entrada. Esto, a su vez, depende de las medidas adoptadas por los gobiernos
y las organizaciones internacionales para abordar las causas de la huida
de refugiados y otros flujos migratorios. Si continúa creciendo
la diferencia entre los países más ricos y los más
pobres del mundo, como ha sucedido en los últimos 50 años,
y si no se estimula y apoya en grado suficiente a los países no
pertenecientes al mundo industrializado a ofrecer protección y
asistencia a los refugiados en sus regiones, el número de personas
que intentan acceder a una nueva vida en los Estados más ricos
del mundo seguirá siendo alto. Los enfoques regionales de la migración
y el asilo, como los adoptados en Europa, tienen su valor, pero pueden
resultar contraproducentes si menoscaban los enfoques globales de estas
cuestiones. 
Referencias
1 S. Collinson, «Globalization and the Dynamics of International Migration: Implications for the Refugee Regime», ACNUR, Documento de Trabajo nº 1, Ginebra, mayo de 1999.
2 D. Joly, Haven or Hell? Asylum Policies and Refugees in Europe, Macmillan, Londres, 1996; S. Collinson, Europe and International Migration, 2ª ed., Pinter y Royal Institute of International Affairs, Londres, 1994.
3 Véase N. Chandrahasan, «A Precarious Refuge: A Study of the Reception of Tamil Asylum Seekers into Europe, North America and India», Harvard Human Rights Yearbook, vol. 2, 1989; US Committee for Refugees, Time for Decision: Sri Lankan Tamils in the West, Washington DC, 1985.
4 UNHCR, The State of the World's Refugees: In Search of Solutions, Oxford University Press, Oxford, 1995, p. 199. [ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo: En busca de soluciones, Alianza, Madrid, 1995, p. 200.]
5 Alta Comisionada S. Ogata, intervención en la conferencia internacional «Fortress Europe? Refugees and Migrants: Their Human Rights and Dignity», Akademie Graz, Austria, 23 de mayo de 1992.
6 Editorial, «We Want to Wash Dross Down Drain», The Dover Express, 1 de octubre de 1988.
7 ACNUR, «Note submitted by the High Commissioner for the Consultations with Concerned Governments», Ginebra, diciembre de 1986.
8 European Council on Refugees and Exiles, Safe Third Countries: Myths and Realities, ECRE, Londres, 1996; R. Byrne y A. Shacknove, «The Safe Country Notion in European Asylum Law», Harvard Human Rights Law Journal, vol. 9, primavera de 1996; Danish Refugee Council, «Safe Third Country» Policies in European Countries, Copenhague, 1997.
9 ACNUR, Note on International Protection, 1999, pár. 19.
10 B. S. Chimni, «Globalisation, Humanitarianism and the Erosion of Refugee Protection», Documento de Trabajo nº 3, Refugee Studies Centre, Oxford, febrero de 2000, pp. 11-12.
11 F. Liebaut y J. Hughes (eds.), Detention of Asylum Seekers in Europe: Analysis and Perspectives, Kluwer Law International, La Haya, 1998; ACNUR, Comité Permanente del Comité Ejecutivo, «Detention of Asylum-seekers and Refugees: The Framework, the Problem and Recommended Practice», Documento de la ONU EC/49/SC/CRP.13, 4 de junio de 1999.
12 E. Guild y J. Niessen, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, Kluwer Law International, La Haya, 1996; D. Papademetriou, Coming Together or Pulling Apart? The European Union's Struggle with Immigration and Asylum, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, 1996; J. van der Klaauw, «Refugee Protection in Western Europe: A UNHCR perspective», en J.-Y. Carlier y D. Vanheule (eds.), Europe and Refugees: A Challenge?, Kluwer Law International, La Haya, 1997; F. Nicholson y P. Twomey (eds.), Refugee Rights and Realities: Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, parte 4, The European Regime.
13 Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 1996, L63/2.
14 S. Peers, «"Mind the Gap!" Ineffective Member State Implementation of European Union Asylum Measures», Immigration Law Practitioners' Association/British Refugee Council, Londres, mayo de 1998.
15 Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 1995, C262.
16 ACNUR, «Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados», Documentos Oficiales de la Asamblea General, 481 periodo de sesiones, Suplemento nº 12 (A/48/12), 1994, pár. 24; ACNUR, A Comprehensive Response to the Humanitarian Crisis in the Former Yugoslavia, Ginebra, 24 de julio de 1992; W. Kälin, Towards a Concept of Temporary Protection, estudio inédito encargado por el ACNUR, 1996.
17 Resolución sobre ciertas directrices comunes en materia de admisión de personas especialmente vulnerables procedentes de la antigua Yugoslavia, Consejo de Ministros de Inmigración, 1-2 de junio de 1993.
18 Naciones Unidas, «La caída de Srebrenica _ Informe presentado por el Secretario General de conformidad con la Resolución 53/55 de la Asamblea General», documento de la ONU A/54/549, 15 de noviembre de 1999.
19 Secretaría de IGC (Intergovernmental Consultations), Report on Temporary Protection in States in Europe, North America and Australia, Ginebra, 1995; ACNUR/Grupo de Trabajo sobre Cuestiones Humanitarias de la Conferencia Internacional sobre la Antigua Yugoslavia, Survey on the Implementation of Temporary Protection, Ginebra, marzo de 1995.
20 J. Harding, The Uninvited: Refugees at the Rich Man's Gate, Profile Books, Londres, 2000; J. Morrison, The Cost of Survival: The Trafficking of Refugees to the UK, British Refugee Council, Londres, 1998.
21 Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Tampere, 15-16 de octubre de 1999.
22 ACNUR, comunicado de prensa, 8 de octubre de 1999.
23 Cruz Varas v. Sweden, 20 de marzo de 1991, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Serie A, nº 201; Vilvarajah v. United Kingdom, 30 de octubre de 1991, Serie A, nº 215; N. Mole, Problems Raised by Certain Aspects of the Present Situation of Refugees from the Standpoint of the European Convention on Human Rights, Human Rights Files nº 9, rev., Consejo de Europa, Estrasburgo, 1997, actualización publicada en 2000; R. Plender y N. Mole, «Beyond the Geneva Convention: Constructing a de facto Right of Asylum from International Human Rights Instruments», en Nicholson y Twomey, Refugee Rights and Realities, pp. 81-105.
24 División de Población de la ONU, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Aging Populations?, Secretaría de la ONU, Nueva York, marzo de 2000, pp. 85-87. Véase también «Europe's Immigrants: A Continent on the Move», The Economist, 6 de mayo de 2000; Harding, The Uninvited, pp. 90-102.
25 G. Rystad, «Victims of Oppression or Ideological Weapons? Aspects of US Refugee Policy in the Postwar Era», en G. Rystad (ed.), The Uprooted: Forced Migration as an International Problem in the Post-War Era, Lund University Press, Lund, 1990, p. 209.
26 American Baptist Churches v. Thornburgh, 760 F.Supp. 796 (N.D. Cal. 1991). Véase también US Committee for Refugees, Refugee Reports, vol. 12, nº 1, 29 de enero de 1991. Véase también N. Zucker y N. Flink Zucker, Desperate Crossings: Seeking Refuge in America, M. E. Sharpe, Inc., Nueva York, 1996.
27 Comisión de Derechos Humanos, «Informe sobre la situación de los derechos humanos en Cuba», E/CN.4/1995/52, 11 de enero de 1995, párs. 34 y 41.
28 Lawyers' Committee for Human Rights, Uncertain Haven: Refugee Protection on the Fortieth Anniversary of the 1951 United Nations Refugee Convention, Nueva York, 1991.
29 US Committee for Refugees, World Refugee Survey 1997, Washington DC, 1997. Véase también M. J. McBride, «The Evolution of US Immigration and Refugee Policy: Public Opinion, Domestic Politics and UNHCR», ACNUR, Documento de Trabajo nº 3, Ginebra, mayo de 1999.
30 Lawyers' Committee for Human Rights, Slamming the «Golden Door»: A Year of Expedited Removal, LCHR, Nueva York, abril de 1998.
31 Singh et al v. Canada (Minister of Employment and Immigration), [1985] 1 Supreme Court Reports 1997.
Recuadros
i Consejo Europeo de Tampere, «Conclusiones de la Presidencia», 15-16 de octubre de 1999.
ii Islam v. Secretary of State for the Home Department y Regina v. Immigration Appeal Tribunal and Another Ex Parte Shah, sentencia de la Cámara de los Lores, 25 de marzo de 1999, [1999] 2 WLR 1015, [1999] Imm AR 283.
iii Comité Permanente Interorganismos, «Global humanitarian assistance 2000», 23ª reunión, borrador de informe final, marzo de 2000.
iv Comité de Asistencia al Desarrollo, 1999 Development Cooperation Report, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, París, 2000, Tabla 19; Earthscan, The Reality of Aid, publicación anual, Londres.
v Sale v. Haitian Centers Council, Inc., et al., 113 S. Ct. 2549 (1993); véase también «Cases and Comment», International Journal of Refugee Law, vol. 6, nº 1, 1994, pp. 69-84.
vi Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados como amicus uriae en caso de interceptación de haitianos, 1993, véase International Journal of Refugee Law, vol. 6, nº 1, 1994, pp. 85-102 en p. 97.
vii
Haitian Refugee Cases, Caso nº 10.675, Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, OEA/Ser/L/V/II.93, Doc. 36, 17 de octubre de 1996;
International Human Rights Reports, 1998, pp. 120-165.
viii
Haitian Centers Council, Inc. v. Sale, 8 de junio de 1993, 823
F. Supp. 1028, 1042.
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