El desplazamiento de la antigua región soviética

A falta de alojamientos mas apropiados, muchos azerbaiyanos desplazados a principios de la década de 1990 como consecuencia del conflicto de Nagorno-Karabaj han vivido durante años en vagones de ferrocarril abandonados. ACNUR/A. HOLLMANN/1999

La desintegración de la Unión Soviética en diciembre de 1991 puso en marcha movimientos masivos de población en los países que después formaron la nueva Comunidad de Estados Independientes (CEI). Las disputas interétnicas y los conflictos no resueltos salieron a la superficie y se desarrollaron con devastadoras consecuencias. El nuevo trazado de las fronteras nacionales dejó a millones de rusos y miembros de otros grupos fuera de sus «patrias». Muchas de estas personas intentaron repatriarse, y se plantearon complejas cuestiones relacionadas con la ciudadanía. Algunos pueblos que habían sido deportados en la década de 1940 pudieron regresar finalmente a sus lugares de origen, y nuevas afluencias de refugiados y solicitantes de asilo llegaron desde más lejos. Se ha calculado que, en la década de 1990, hasta nueve millones de personas cambiaron de lugar de residencia, en gran parte como consecuencia de las convulsiones políticas, en lo que constituyó el mayor movimiento de personas en la región desde 1945.1 En la primera mitad de la década, cientos de miles de personas fueron desarraigadas por conflictos interétnicos y separatistas en el Cáucaso meridional, como el que enfrentó a Armenia y Azerbaiyán a causa de Nagorno-Karabaj y los que tuvieron lugar en los territorios autónomos georgianos de Abjazia y Osetia del Sur. Al mismo tiempo, la guerra civil en Tayikistán obligó a cientos de miles de personas a huir de sus hogares. El Cáucaso septentrional también se convirtió en escenario de   desplazamientos   forzados  a  gran escala. En 1992

Las complejas interrelaciones entre el desplazamiento forzado y la migración masiva fueron cada vez más evidentes. Para aclarar estas cuestiones, el ACNUR convocó en 1996 una gran conferencia internacional, en colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Estas organizaciones trabajaron en estrecha colaboración con los gobiernos de los países de la CEI para determinar los problemas de desplazamiento que requerían una solución, establecer una terminología común y desarrollar una estrategia común. Además de términos de uso general, como «refugiados» y «desplazados internos», se desarrollaron nuevas categorías para designar los diferentes movimientos de personas específicos de la región, como las de «pueblos anteriormente deportados», «repatriados» y «personas reasentadas involuntariamente».

El ACNUR hubo de hacer frente a muchos desafíos para poner en marcha programas en la región, especialmente en el territorio de la Federación de Rusia, miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU. Era un entorno sumamente politizado, sobre todo porque la Unión Soviética se había mostrado en gran medida hostil hacia el ACNUR. En este capítulo se exponen los procesos a través de los cuales el ACNUR llegó a establecer su presencia en la región, y cómo desarrolló un enfoque integral, que incluía actividades de desarrollo de capacidades concebidas para contribuir a evitar nuevos desplazamientos forzados.

El legado soviético

A comienzos de la década de 1920, la Unión Soviética se convirtió en la sucesora del imperio étnicamente heterogéneo de los zares. La salida masiva de refugiados del antiguo imperio ruso impulsó a la Sociedad de Naciones en 1921 a nombrar a Fridtjof Nansen como Alto Comisionado para afrontar este ingente problema de desplazamiento. Misiones como las emprendidas por representantes de Nansen en 1923, para evaluar la situación de los retornados en el sur de Rusia, no se repetirían en la región hasta los últimos tiempos de existencia de la Unión Soviética.

La Unión Soviética intentaba forjar a los individuos, los pueblos y la sociedad de acuerdo con su ideología comunista omniabarcadora. El traslado y la mezcla de pueblos —ya fuera voluntaria o involuntariamente— se convirtió en un medio habitual para alcanzar un fin utópico. Decenas de millones de personas fueron desarraigadas. El problema se agravó debido a los desplazamientos masivos causados por la Segunda Guerra Mundial. Los traslados forzados de naciones enteras ordenados por Stalin en las décadas de 1930 y 1940 fueron ejemplos clásicos de «limpieza étnica» mucho antes de que se acuñara esta expresión.2 El estímulo de los movimientos de población en nombre de fines políticos y económicos continuó con sus sucesores.

Cuando en la segunda mitad de la década de 1980 los controles políticos comenzaron a relajarse gradualmente, las tensiones y aspiraciones étnicas y nacionalistas que habían sido reprimidas y en gran medida ocultadas en la Unión Soviética se liberaron. Así pues, el desmoronamiento político del sistema soviético estuvo acompañado de una disgregación de la «mezcla étnica» impuesta durante el período estalinista y de la reafirmación de reivindicaciones de soberanía en territorios en litigio.3

Uno de los primeros indicios de la atenuación del control de Moscú fue el comienzo, a principios de 1988, del conflicto entre Armenia y Azerbaiyán. El motivo fue el disputado territorio de Nagorno-Karabaj, situado en Azerbaiyán pero con una mayoría armenia que aspiraba a la unificación con Armenia. La huida de armenios de Azerbaiyán, y viceversa, produjo las primeras oleadas de bezhentsi (término comodín en ruso para designar tanto a los refugiados como a los desplazados), nombre por el que se referían a ellos los medios de comunicación y el público soviéticos.4 En junio de 1989 tuvo lugar otra explosión de violencia interétnica en la parte uzbeka de la principal falla de Asia central, el valle de Fergana, al expulsar la población local a decenas de miles de mesjetios. Estos supuestos «inmigrantes» habían sido deportados en masa desde el sur de Georgia y obligados a establecerse en Asia central en la época de Stalin.5 Estos dramáticos ejemplos de enfrentamientos   interétnicos y

Deportaciones masivas en la URRS en la década de 1940 Gráfico 8.1 Fuente: ACNUR (Servicio de Información Pública), Commonwealth of Independent States Conference on refugees and migrants, 30-31 de mayo de 1996. Nota: Todas las estadísticas sobre las deportaciones originales, con la excepción de los mesjetios, han sido facilitadas por A. Blum, del Institut Nationale d'Études Démographiques de París. Los datos históricos han sido facilitados por Blum o se han tomado de Les peuples déportés d'Union Soviétique, de J.-J. Marie. No se incluyen los traslados de poblaciones (que afectaron a varios millones de personas) relacionados con la colectivización y con los campos de trabajo del Gulag más que con el «régimen especial de colonos». Otras deportaciones a gran escala tuvieron lugar desde los Estados bálticos, Moldavia y Ucrania entre 1944 y 1953.

El establecimiento de la presencia del ACNUR en la región

A comienzos de la década de 1990, el constante deterioro económico y el resurgimiento del nacionalismo en la Unión Soviética suscitaron el temor generalizado de que una «oleada» de migrantes soviéticos pudiera trasladarse hacia el oeste. En Europa occidental, el sistema de asilo estaba ya sometido a presión. En Europa central, que a su vez había salido hacía poco tiempo de la esfera de influencia soviética, apenas había comenzado a instituirse un régimen de asilo. El ACNUR, que establecía gradualmente su presencia en la zona, vio la clara necesidad de afianzar los incipientes mecanismos de protección de los refugiados para reforzar de ese modo el edificio europeo en expansión en su conjunto.

Durante muchos años, la Unión Soviética había visto al ACNUR con recelo, pues consideraba a la organización un instrumento de la Guerra Fría. Sin embargo, en la segunda mitad de la década de 1980, tras la puesta en marcha de las políticas de perestroika (reestructuración) y glasnost (transparencia) del dirigente soviético Mijaíl Gorbachov, la actitud soviética hacia la organización comenzó a cambiar. Ante desafíos como la solución de los conflictos de Camboya y Afganistán, que en ambos casos implicaban el regreso de un gran número de refugiados, los dirigentes soviéticos comenzaron a reconocer gradualmente la utilidad de la cooperación con el ACNUR.

No fueron sólo las exigencias de la política exterior lo que indujo a la Unión Soviética a iniciar la cooperación con el ACNUR. Los nuevos problemas internos relacionados con el desplazamiento forzado dentro del país fueron otro factor determinante. Después de décadas de omnipresente reglamentación en el interior y de estrictos controles sobre los contactos con el exterior, la Unión Soviética no estaba en condiciones de hacer frente ni al desplazamiento a gran escala generado por los conflictos étnicos en su territorio ni a la aparición de un número creciente de solicitantes de asilo extranjeros en la capital, Moscú.

La Comunidad de Estados Independientes y países vecinos, 1999 Mapa 8.1

Cuando comenzaron a ocuparse de estos problemas en la práctica, las autoridades soviéticas reconocieron la necesidad de integrar el país en el sistema internacional de protección de los refugiados y recurrieron gradualmente al ACNUR en busca de ayuda y orientación. En septiembre de 1990, la Unión Soviética envió una delegación de observadores a la reunión anual del Comité Ejecutivo del ACNUR celebrada en Ginebra. Esta delegación informó al Alto Comisionado, Thorvald Stoltenberg, de que el gobierno de la URSS tenía intención de adherirse a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada por la ONU en 1951, y de que se estaban preparando nuevas disposiciones legales sobre la gestión de la migración y el problema de «los aproximadamente 600.000 desplazados internos».7

El ACNUR se mostró reacio al principio a implicarse en la Unión Soviética. La magnitud y la complejidad de los problemas de desplazamiento eran sobrecogedoras, y las personas desarraigadas eran desplazados internos que no parecían estar comprendidos necesariamente en el mandato de la organización. Por añadidura, el ACNUR experimentaba limitaciones de financiación. El rápido ritmo del cambio en la Unión Soviética, sin embargo, hizo que el ACNUR revisara su planteamiento. En 1991, los crecientes contactos bilaterales desembocaron en las primeras misiones del ACNUR en la Unión Soviética, como consecuencia de las cuales se adquirió un conocimiento informal de la conveniencia de establecer una presencia permanente. Un documento de estrategia interno del ACNUR sobre «la URSS en desintegración», redactado en septiembre de 1991, aconsejaba que, «dada la dimensión excepcionalmente histórica del cambio, esta oficina debería ser pragmática en vez de formalista y —en su campo— proactiva en vez de reactiva».8

El concepto de protección preventiva

En septiembre de 1991, la nueva Alta Comisionada, Sadako Ogata, aprobó en principio la apertura de una oficina regional en Moscú. El mes siguiente, el ACNUR organizó su primera actividad de formación en Moscú sobre preparación para emergencias. Basándose en la experiencia adquirida en Europa central, el ACNUR trató de seguir una política que afianzara su capacidad operativa y le permitiera desempeñar un papel preventivo y de alerta rápida.9

A comienzos de diciembre, el ACNUR envió una misión a la región para «determinar [...] [su] presencia permanente en la URSS». Estos funcionarios acabaron siendo testigos de la desintegración de la Unión Soviética y del nacimiento de la CEI el 8 de diciembre de 1991. Las conclusiones de esta histórica misión contribuyeron a configurar el enfoque del ACNUR hacia la región post-soviética. Se subrayaba que «es probable que resulte insuficiente el enfoque clásico consistente en reaccionar ante los acontecimientos ex post facto y con medidas tradicionales del mandato exclusivamente dentro de país de asilo». A partir de las lecciones «de la experiencia actual del ACNUR en situaciones de conflicto étnico como Sri Lanka y Yugoslavia», la misión recomendó «un papel fundamentalmente de protección/preventivo, con el énfasis en la alerta rápida y en medidas pragmáticas para reducir las presiones a que se somete a las poblaciones afectadas para que se vayan». Recomendó asimismo el establecimiento de una «presencia permanente» en el Transcáucaso (en adelante, Cáucaso meridional) y en Asia central.10

En los primeros meses de 1992, el ACNUR envió misiones de investigación a la mayoría de los nuevos Estados de Europa oriental, el Cáucaso meridional y Asia central que habían accedido recientemente a la independencia, entablando de este modo relaciones directas con los respectivos gobiernos. En marzo, la Alta Comisionada convocó una reunión para desarrollar una estrategia del ACNUR para la región post-soviética. Se convino en la necesidad de medidas más sistemáticas para proporcionar asesoramiento jurídico y apoyo a fin de reforzar las capacidades de los gobiernos y de las organizaciones no gubernamentales (ONG) para ocuparse de cuestiones relacionadas con el desplazamiento forzado. Se refrendó asimismo el concepto general de «protección preventiva». En el contexto de la CEI, esto habría de implicar establecimiento de la presencia, supervisión y alerta rápida, marcar la pauta de las normas humanitarias internacionales, iniciativas de formación y actividades de información pública para promover los derechos humanos con atención especial a las minorías y las personas desplazadas.11

El desarrollo de nuevas asociaciones

La incipiente estrategia reconocía lo que había sido evidente desde el principio mismo de la intervención del ACNUR en esta región, a saber, la necesidad de una colaboración estrecha con otros organismos y organizaciones pertinentes del sistema de la ONU, así como con la OIM.12 En este período inicial, el ACNUR colaboró con la Cruz Roja rusa y con Médicos sin Fronteras en la prestación de asistencia a los solicitantes de asilo en Moscú. Efectuó misiones de investigación conjuntas con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), y difundió documentación sobre derechos humanos procedente de los recursos del Centro de Derechos Humanos de la ONU.

Sin embargo, se hizo evidente que, para afrontar los retos que planteaban los refugiados y los más amplios de la migración forzada en la CEI y en Europa central, el ACNUR debería establecer también asociaciones con otros actores internacionales importantes que estuvieran interesados en estas cuestiones. Entre ellos figuraban en particular el Consejo de Europa y la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), predecesora de la OSCE.

Con ocasión de una «conferencia sobre las dimensiones humanas» de la CSCE, celebrada en Moscú en septiembre de 1991, la Alta Comisionada señaló el carácter complementario de las preocupaciones del ACNUR y de la CSCE. Sugirió que la cuestión de las poblaciones desplazadas se incorporase a la agenda de la CSCE y pidió un diálogo más directo entre los Estados miembros de la CSCE y el ACNUR.13 Esta iniciativa y otras posteriores resultaron eficaces y ayudaron a centrar la atención en las cuestiones relativas a los refugiados y la migración. De hecho, en otra reunión de la CSCE celebrada en Helsinki en junio de 1992, diez Estados, entre ellos Rusia y Kirguizistán por parte de la CEI, presentaron un proyecto de resolución en el que se expresaba preocupación por «el agravamiento del problema de los refugiados y las personas desplazadas». En el documento se declaraba que el «desplazamiento es a menudo consecuencia de violaciones de los compromisos existentes en virtud de la dimensión humana de la CSCE [...] y es, por tanto, objeto de preocupación directa y legítima para todos los Estados participantes y no pertenece en exclusiva a los asuntos internos del Estado afectado».14

El papel desempeñado por el ACNUR llegó a considerarse importante dentro del proceso de la CSCE o junto a éste. La participación del ACNUR en una misión encabezada por la CSCE en Nagorno-Karabaj, en marzo de 1992, fue la primera experiencia práctica de interacción entre las Naciones Unidas y la CSCE en general, y entre el ACNUR y la CSCE en particular.15

Cuando, más adelante, el ACNUR comenzó a operar en el Cáucaso meridional, se iría implicando gradualmente en iniciativas de paz más amplias encabezadas por las Naciones Unidas o por la OSCE. Entre ellas se contaron las consultas del «Grupo de Minsk» de la OSCE sobre Nagorno-Karabaj, las negociaciones auspiciadas por la ONU entre Georgia y Abjazia y el proceso de reconciliación dirigido por la OSCE para Georgia y Osetia del Sur. En Tayikistán, el ACNUR cooperó también estrechamente con la OSCE en la organización del programa de repatriación.