Los nuevos desafíos en los países de la CEI

En los años que siguieron a la desintegración de la Unión Soviética, los Estados de reciente creación se vieron ante la necesidad de instituir procedimientos legales y administrativos apropiados para abordar complejas situaciones relacionadas con los refugiados y con la migración. Entre 1992 y 1993, la mayoría de los países de la CEI introdujeron disposiciones legales de carácter temporal o aprobaron leyes sobre los refugiados. En febrero de 1993, Rusia y Azerbaiyán fueron los primeros países de la CEI que suscribieron la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967, y poco después, antes de terminar el año, les siguieron Armenia y Tayikistán.

Sin embargo, estuvo cada vez más claro que la principal preocupación de los Estados de la CEI eran sus propias poblaciones desplazadas y que se mostraban remisos a asumir responsabilidades para abordar las cuestiones de refugiados clásicas. El ACNUR hubo de hacer frente a considerables dificultades para promover la idea internacionalmente aceptada de asilo, incluida la introducción de procedimientos justos y fiables para determinar el estatuto y la aceptación de una definición uniforme de refugiado.

En 1991-1992, el ACNUR y sus asociados de las ONG se enfrentaron al dilema de cómo responder a las necesidades de los solicitantes de asilo abandonados a su suerte en el aeropuerto de Moscú y de unos 10.000 solicitantes de asilo no pertenecientes a países de la CEI. Estos últimos eran sobre todo afganos, somalíes, iraquíes y etíopes, y estaban en su mayoría en la capital de Rusia. El representante del ACNUR en Moscú informó en enero de 1993 de que «los refugiados/solicitantes de asilo no son bien recibidos; por lo que a Rusia respecta, están en tránsito y ayudarlos aquí generaría un efecto llamada».17. El representante del ACNUR añadía que Rusia no tenía siquiera los medios económicos necesarios para velar por sus propios desplazados, y que el presupuesto del Servicio Federal de Migraciones para 1992 era de tres millones de dólares de EEUU para un millón de personas desplazadas. Otros países de la CEI se enfrentaban a problemas semejantes. El ACNUR comenzó, pues, prestando ayuda a los refugiados y solicitantes de asilo más vulnerables, analizó las necesidades de los afganos abandonados a su suerte en Rusia, y emprendió actividades para concienciar a la opinión pública.

Otra complicación fue la confusión terminológica y conceptual existente en algunos países de la CEI. En particular, Rusia y otros países introdujeron en su legislación el término «migrante forzado», para designar a los rusos y rusohablantes que estaban siendo repatriados de las antiguas repúblicas soviéticas que habían accedido a la independencia. Esta legislación confundía la definición de refugiado reconocida internacionalmente y reafirmaba la distinción entre los refugiados procedentes de países de la CEI y los procedentes de países no pertenecientes a la CEI. Esto se tradujo a menudo en discriminación contra los segundos.18

Los «migrantes forzados» rusos y otros movimientos de población

Para Rusia, la cuestión clave de la gestión de la migración era, por tanto, la afluencia masiva de rusos y rusohablantes. Muchas de estas personas se sentían abandonadas a su suerte y discriminadas en los nuevos Estados. Éste era el caso especialmente en Asia central y en los Estados bálticos. La cuestión se politizó en alto grado. El problema de los millones de repatriados pesaba en el orgullo nacional, mientras la protección de los derechos de los rusos en el «extranjero cercano» ocupaba un lugar destacado en la política exterior de Rusia.

En los últimos diez años del régimen soviético ya había tenido lugar un movimiento de «repatriación» desde las repúblicas de Asia central, pero ahora el volumen y la notoriedad política de estos flujos crecieron súbitamente. Entre 1992 y 1996, aproximadamente tres millones de personas migraron a Rusia, aunque apenas un millón de ellas se registraron ante las autoridades. Fue el mayor movimiento de población dentro de la región de la CEI en el período post-soviético.

Rusia clasificó como «migrantes forzados» a los ciudadanos o aspirantes a ciudadanos rusos que llegaban desde las antiguas repúblicas soviéticas. Otros países de la CEI respondieron que esa definición era políticamente tendenciosa. Afirmaron que los hechos que tenían lugar eran una forma de reasentamiento post-imperial que no afectaba en exclusiva a los rusos, y que muchas de las personas en movimiento regresaban a su patria ancestral de modo voluntario por motivos culturales, sociales o económicos. Para aumentar la confusión, el término «migrante forzado» se aplicaba también a los desplazados internos.

Al margen de lo anterior, los Estados de la CEI hubieron de hacer frente a otros problemas de desplazamiento y migración a gran escala. Entre ellos figuraban el movimiento de personas como los tártaros de Crimea, que habían sido deportados en la década de 1940 y a quienes se había impedido regresar a su patria hasta el desmoronamiento de la Unión Soviética. Hubo flujos de repatriados étnicos a sus Estados nominales, como las personas de etnia kazaja que regresaron a Kazajistán desde Mongolia, Tayikistán y Afganistán. Hubo también reasentamiento provocado por desastres medioambientales y, con creciente frecuencia, un flujo hacia el oeste de migrantes ilegales que usaban los países de la CEI como corredor de tránsito hacia Europa occidental. Además, dentro de la CEI, millones de personas buscaban trabajo en otros Estados. Esta migración laboral, procedente sobre todo de países afectados por la guerra, tuvo en general un carácter desordenado.

«Migrantes forzados» registrados en la Federación de Rusia por lugares de residencia anteriores, 1993-1998* (total = 978.000) Gráfico 8.2 * Se calcula que el número total de «migrantes forzados» registrados y no registrados que llegaron a la Federación de Rusia en la década de 1990 es superior a tres millones. Fuente: Servicio Federal de Migraciones de Rusia.

Los Estados de la CEI colaboraron para tratar de resolver estos problemas, tanto a nivel bilateral y subregional como en el marco de la CEI. Ya en octubre de 1992, diez Estados de la CEI firmaron en Bishkek, Kirguizistán, un acuerdo relativo a los pueblos anteriormente deportados.19 Un año después, nueve países de la CEI firmaron un acuerdo sobre asistencia a los refugiados y a los migrantes forzados. Este acuerdo exponía definiciones de refugiado y de «migrante forzado» más amplias que las de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951, e incluía a las personas que habían huido de conflictos. Consideraba que el refugiado era la persona que no era nacional del país de asilo, mientras que un «migrante forzado» sí lo era.20

Estos acuerdos y otros semejantes suscritos en la CEI durante este período parecían representar iniciativas válidas, pero en la práctica se quedaron sólo en el papel. Esto no se debió sólo a la falta de financiación, sino también a un factor más importante, como era las tensiones que aún perduraban dentro de la CEI entre Estados como Rusia, que era partidaria de una mayor integración, y Estados como Ucrania, Azerbaiyán, Moldavia y Georgia, que se oponían a la transformación de la CEI en una estructura supraestatal. En consecuencia, se reconoció gradualmente la necesidad de alguna forma de marco neutral en el que los países de la CEI pudieran abordar los problemas del desplazamiento y la migración.

La Conferencia de la CEI

En una iniciativa pensada para llamar la atención internacional hacia el problema de los «migrantes forzados», las autoridades rusas recurrieron a la Asamblea General de la ONU. En diciembre de 1993, la Asamblea General aprobó una resolución, auspiciada por Rusia, en relación con la celebración de una conferencia de la ONU sobre «los problemas de los refugiados, los repatriados, las personas desplazadas y los migrantes».21 Dos meses después, el ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, Andrei Kozyrev, solicitó oficialmente a la Alta Comisionada la convocatoria de una conferencia.22

El ACNUR respondió con cautela al principio, por ser plenamente consciente del carácter políticamente delicado de la propuesta y de las repercusiones económicas y operativas. Pero también reconoció gradualmente las limitaciones de un enfoque no sistemático de los problemas de la inmensa región y que un marco de acción efectivo y relevante no podía basarse exclusivamente, en este entorno no tradicional, en una estrategia centrada en el asilo. El ACNUR decidió encajar las iniciativas de la CEI con su propio pensamiento estratégico evolucionado y promover la idea de un enfoque multilateral global de los problemas de la región. Para ello, la organización se basó en la experiencia adquirida en el proceso de la Conferencia Internacional sobre los Refugiados de Centroamérica (CIREFCA) en América Central, más de una década atrás.

Durante las conversaciones mantenidas en Moscú en mayo de 1994, Rusia accedió al enfoque amplio propuesto por el ACNUR. Después se invitó a participar a otros países de la CEI y a Estados y organizaciones afectados. El ACNUR, la OIM y la OSCE, representada por su Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), acordaron organizar conjuntamente este ambicioso empeño multilateral. En diciembre de 1994, una nueva resolución de la Asamblea General reafirmó el apoyo a la iniciativa.23

El intenso trabajo preparatorio duró casi dos años y consolidó el acuerdo para abordar los problemas de desplazamiento de aquel momento y los que pudieran surgir en el futuro dentro de un foro internacional para la cooperación y el diálogo. En una serie de reuniones subregionales, se alentó a los Estados de la CEI a identificar con más claridad los problemas y las necesidades en sus respectivos países. Una primera reunión de expertos, celebrada en mayo de 1995, acordó reconocer a una amplia gama de poblaciones desplazadas como pertinentes para la conferencia.24

La conferencia de la CEI se convocó finalmente en Ginebra para los días 30 y 31 de mayo de 1996. El nombre completo fue «Conferencia Regional para Examinar los Problemas de los Refugiados, las Personas Desplazadas, Otras Formas de Desplazamiento Involuntario y los Repatriados en los Países de la Comunidad de Estados Independientes y Estados Vecinos Pertinentes». En la búsqueda de una estrategia para abordar los problemas humanitarios y reforzar la estabilidad regional, la conferencia tuvo una dimensión política subyacente que integró las cuestiones del desplazamiento y la migración con las preocupaciones de seguridad. Representó, por tanto, el tratamiento más directo por parte de la comunidad internacional, si bien bajo unos auspicios humanitarios, de algunos de los problemas más graves derivados de la desintegración de la Unión Soviética.

Los participantes examinaron los movimientos de población que tenían lugar en la región y pasaron a establecer definiciones más claras de las diferentes categorías de personas afectadas. Entre éstas figuraban los refugiados, los desplazados internos, los repatriados y los pueblos anteriormente deportados, así como los migrantes ecológicos, laborales y en tránsito. En lugar del término «migrante forzado», se acuñó el término neutro «personas en reasentamiento involuntario». 25 La clarificación de estas cuestiones de definición representó el punto de partida y el logro clave de la conferencia. La identificación del tipo de movimiento de que se trataba ayudó a despolitizar las cuestiones. La conferencia adoptó un Programa de Acción que, sobre la base de principios acordados, exponía una estrategia global e integrada para abordar las cuestiones relativas a la migración y el desplazamiento. De ese modo, trataba de impedir que surgieran situaciones que creasen nuevos desplazamientos involuntarios.26

Repercusiones de la conferencia de la CEI

El proceso de la conferencia de la CEI contribuyó a situar a los países afectados en la corriente principal de las normas y prácticas internacionales relativas a los refugiados y a las poblaciones desplazadas, así como a centrar la atención de los donantes en la región. Su Programa de Acción ofreció posteriormente el impulso para adoptar nuevas medidas legales en prácticamente todos los campos, incluidos los derechos humanos y el derecho de los refugiados.

La conferencia ayudó al ACNUR a perfeccionar e infundir vigor a sus actividades en la región al permitirle ampliar sus actividades a una gama más amplia de poblaciones desplazadas. El ACNUR ha abierto después oficinas en todos los países de la CEI. También ha trabajado en estrecha colaboración con los gobiernos para desarrollar y aplicar disposiciones legales sobre el asilo y la ciudadanía acordes con las normas internacionales. En Asia central, el ACNUR ayudó a establecer el Centro de Gestión de la Migración de Bishkek para facilitar la formación, la investigación y el diálogo interregional sobre cuestiones de refugiados y migración en la zona. De modo más general, ha impartido programas de formación no sólo en cuestiones de derecho de los refugiados, sino también en cuestiones relacionadas con derechos humanos, asuntos humanitarios, migración y derecho sobre extranjeros y preparación para emergencias.

Junto con sus asociados, el ACNUR promovió activamente el reconocimiento del papel de las ONG en la sociedad civil y la institución de un marco legal que defina su estatuto. El Consejo de Europa asumió gradualmente el papel protagonista en el proceso de aportar un marco normativo sobre legislación acerca de las ONG. A través de un fondo de ONG creado en 1997, el ACNUR aportó pequeñas subvenciones a ONG locales para reforzar su capacidad para abordar cuestiones relacionadas con la migración y los refugiados.

En el contexto del proceso de seguimiento, el ACNUR y sus asociados, en particular el Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales y el Consejo de Europa, intentaron abordar las cuestiones decisivas pero políticamente delicadas de la apatridia (véase recuadro 8.1) y la de la institución soviética de los permisos de residencia (propiska), que restringían la libertad de circulación y la elección de residencia. Aunque algunos países de la CEI abolieron formalmente el sistema de propiska, en la práctica se ha perpetuado las más de las veces, ya sea tácitamente o con otro nombre.

Los pueblos anteriormente deportados

De los pueblos deportados por Stalin en la década de 1940, los tártaros de Crimea, los mesjetios y los alemanes del Volga no fueron autorizados a retornar en número importante hasta finales de la década de 1980, cuando comenzaron a relajarse los controles dentro de la Unión Soviética. Los alemanes del Volga fueron autorizados a emigrar a la República Federal de Alemania en virtud de lo dispuesto en la constitución alemana. Unos 850.000 viajaron a Alemania entre 1992 y 1999, mientras que sólo algunos miles regresaron a la región del Volga en este período.

En el caso de los tártaros de Crimea, unos 250.000 regresaron a Crimea, en Ucrania, entre 1988 y 1999. Se calcula que un número semejante permaneció fuera de Crimea, sobre todo en Uzbekistán. El regreso de los tártaros de Crimea ha causado tensiones con los residentes de la península, que se han agravado debido a las dificultades económicas que afectan a toda la población. Los tártaros que retornaron tuvieron también problemas para adquirir la ciudadanía ucraniana y dificultades para encontrar alojamiento, lo que les impulsó a establecerse en asentamientos ocupados ilegalmente.

En 1997, el gobierno de Ucrania pidió asistencia internacional para la reintegración de los tártaros. Al mismo tiempo, la mediación del ACNUR y del Alto Comisionado de la OSCE para Minorías Nacionales permitió que los gobiernos de Ucrania y Uzbekistán firmaran un acuerdo para facilitar la adquisición de la nacionalidad ucraniana a los tártaros que retornasen. El ACNUR llevó a cabo una campaña de sensibilización pública en Ucrania sobre la cuestión de los tártaros. Al término de 1999, el problema de la apatridia entre las personas anteriormente deportadas en Crimea se había resuelto en gran parte.

La cuestión de los mesjetios era más compleja. Este grupo turco diferenciado, procedente del sudoeste de Georgia, no adquirió una identidad nacional clara hasta después de su deportación en la década de 1940. A diferencia de los otros grupos, nunca fueron acusados de colaboración con las fuerzas invasoras nazis. Sin embargo, la importancia estratégica de la zona cercana a la frontera de Turquía de la que fueron deportados impulsó a las autoridades soviéticas a impedir su retorno. A finales de la década de 1980, la violencia comunitaria en la zona donde se habían asentado (el valle de Fergana, entre Uzbekistán y Kirguizistán) obligó a unos 90.000 de ellos a huir. Más de la mitad se dirigieron a Azerbaiyán. Desde entonces, los mesjetios han continuado encontrando problemas de estatuto, nacionalidad e integración en varios países de la CEI.

En septiembre de 1998, todas las partes implicadas se reunieron para llevar a cabo por primera vez consultas informales. La reunión se celebró en La Haya y fue organizada por el Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales en colaboración con el ACNUR y los proyectos sobre migración forzada del Open Society Institute.27 Más adelante se han implicado también otros actores, como el Consejo de Europa, que incluyó la repatriación gradual de los mesjetios que deseasen dirigirse a Georgia como una de las condiciones para la adhesión de este país a la organización en abril 1999.