Una mujer espera noticias de sus familiares mientras un soldado del gobierno de Bosnia lee la lista de los hombres supervivientes en Srebrenica tras caer el enclave en poder de las fuerzas serbias de Bosnia en 1995. (ACNUR/R. LEMOYNE/1995)

La década de 1990 planteó a las organizaciones humanitarias una serie de desafíos esencialmente nuevos. En el nuevo entorno político surgido tras el fin de la Guerra Fría, no sólo el ACNUR sino también un amplio espectro de organizaciones humanitarias y otros actores internacionales comenzaron a operar en mayor medida que antes en países y regiones arrasados por la guerra. Se produjo un espectacular incremento de la intervención de fuerzas militares multilaterales en guerras internas, y los medios de comunicación —en particular la televisión en directo— desempeñaron un papel fundamental a la hora de impulsar la respuesta internacional a las crisis humanitarias en todo el mundo. La salida masiva de kurdos del norte de Iraq tras la guerra del golfo Pérsico de 1991 representó un desafío especial para el ACNUR. Turquía se negó a conceder asilo a los kurdos, por lo que las fuerzas de la coalición encabezada por los Estados Unidos establecieron una zona de «refugio temporal» para ellos en el norte de Iraq. El ACNUR participó en esa operación, lo que implicó trabajar en estrecha colaboración con las fuerzas militares de la coalición. Fue la primera gran operación de ayuda de emergencia del ACNUR después de la Guerra Fría y resultaría un punto de inflexión para la organización. Los grandes movimientos de población en la región de los Balcanes, que comenzaron el mismo año de la desintegración de Yugoslavia, tuvieron como consecuencia una serie de operaciones de asistencia humanitaria internacionales aún más complejas, en las que el ACNUR desempeñó un papel protagonista. La

En estas y otras operaciones llevadas a cabo en la década de 1990, el ACNUR hubo de hacer frente a dos desafíos principales. Primero, el intento de ayudar a la población civil en pleno conflicto armado entrañó muchas más dificultades que ayudar a los refugiados en los países de asilo. Conseguir el acceso a las poblaciones vulnerables resultó a menudo un problema complejo, y la seguridad fue una preocupación de primer orden, no sólo para las personas a las que se ayudaba, sino también para el personal humanitario. Fue difícil, cuando no imposible, mantener una imagen de imparcialidad. Segundo, el gran número de actores internacionales involucrados en la respuesta a las crisis humanitarias hizo necesario mejorar la cooperación entre ellos. Se entablaron nuevas relaciones, no sólo con las fuerzas militares multinacionales y con otras organizaciones humanitarias, sino también con otros actores, como organizaciones de seguridad regionales, organizaciones de derechos humanos, investigadores de crímenes de guerra, organizaciones de desarrollo, negociadores de paz y medios de comunicación.

En este capítulo se exponen las dificultades y los dilemas que hubieron de afrontar el ACNUR y otras organizaciones humanitarias en estas operaciones. Por ejemplo, ¿cuándo debía concederse prioridad a la protección de las personas en situaciones de conflicto en sus países de origen sobre la protección a través del asilo? ¿Qué clase de relaciones debían establecer las organizaciones humanitarias con las partes en guerra que eran responsables de la elección directa de civiles como objetivos? ¿Cómo pueden las organizaciones humanitarias impedir que los suministros de ayuda de emergencia sean desviados hacia las fuerzas militares locales, avivando de ese modo, y a veces prolongando, la guerra? ¿Cómo pueden las organizaciones humanitarias mantener su imparcialidad cuando sus objetivos van en contra de una o más de las partes en guerra, y en particular cuando trabajan en estrecha colaboración con fuerzas militares internacionales?

La crisis de los kurdos en el norte de Iraq

En marzo de 1991, tras la expulsión de las tropas iraquíes de Kuwait por las fuerzas de la coalición encabezada por los Estados Unidos, grupos desafectos en el interior de Iraq emprendieron una rebelión en el norte y en el sur del país. Las fuerzas militares del presidente Saddam Hussein respondieron con rapidez y severidad, y las consecuencias para los civiles iraquíes fueron devastadoras. En plena campaña militar dirigida contra ellos por el ejército iraquí, más de 450.000 personas, en su mayoría kurdas, huyeron a la frontera de Turquía en el lapso de una semana. Por otra parte, a mediados de abril habían huido a Irán 1,3 millones de kurdos. Además, unos 70.000 iraquíes —en su mayoría chiíes— huyeron de sus hogares en el sur de Iraq. En previsión de posibles salidas masivas de refugiados, el ACNUR había dispuesto de antemano artículos de ayuda de emergencia para unas 35.000 personas en Irán y unas 20.000 personas en Turquía, pero la magnitud y el ritmo de estos movimientos superaron todas las predicciones.

Mientras los refugiados entraban en masa en Irán, el gobierno de este país solicitó ayuda al ACNUR. Según cifras del gobierno iraní, Irán acogía ya a más de dos millones de refugiados, entre ellos 1,4 millones de afganos y 600.000 refugiados iraquíes desplazados durante la guerra entre Irán e Iraq. Con esta nueva afluencia, Irán se convirtió en el país con la población de refugiados más numerosa del mundo. El ACNUR respondió ayudando a las autoridades iraníes a responder a la afluencia y a gestionar los campamentos de refugiados.

La operación de asistencia humanitaria en Turquía fue mucho más complicada. El gobierno turco, que por su parte se enfrentaba a una importante insurrección kurda en el sudeste de Anatolia, cerró su frontera con Iraq para impedir la entrada de los refugiados kurdos, aduciendo que su presencia desestabilizaría el país. En consecuencia, varios cientos de miles de kurdos se quedaron abandonados a su suerte en inhóspitos pasos de montaña cubiertos de nieve a lo largo de la frontera entre Iraq y Turquía.

Los equipos de filmación de las emisoras de televisión, que venían de cubrir la guerra del golfo Pérsico, captaron el sufrimiento de los kurdos expuestos a temperaturas extremas y a la falta de alimentos y cobijo. Las imágenes hicieron aumentar la presión sobre el ACNUR y los gobiernos para que se organizara una operación internacional de ayuda de emergencia. En pocas ocasiones una crisis humanitaria había merecido una atención tan intensiva de los medios de comunicación.

La operación de ayuda de emergencia en la frontera entre Iraq y Turquía estuvo dominada al principio por las fuerzas militares de los Estados Unidos y de otros países de la coalición, que desempeñaron un papel importante en la organización y ejecución de la distribución de suministros de emergencia. Pero a pesar de todos los medios y del personal militar disponibles, se suscitaron graves problemas logísticos para distribuir la ayuda a las poblaciones asentadas en decenas de lugares montañosos inaccesibles.

La respuesta de los Estados occidentales ante la negativa de Turquía a conceder asilo a los kurdos iraquíes fue débil. Se elevaron algunas protestas diplomáticas, pero no fueron ni intensas ni sostenidas. La principal preocupación de los principales Estados era la necesidad de que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) conservara el uso de las bases aéreas en Turquía, por lo que se mostraron reacios a criticar al gobierno turco por cerrar su frontera. Por añadidura, las insinuaciones de que la existencia de grandes campamentos de refugiados para los kurdos iraquíes en Turquía podía crear una situación semejante a la de Palestina contribuyó a acallar los llamamientos de los gobiernos occidentales para que Turquía les concediera asilo.1

El establecimiento de un «refugio temporal»

Mientras la televisión continuaba difundiendo imágenes de los kurdos desesperados atrapados en las montañas, creció la presión internacional para encontrar una solución. A principios de abril de 1991, el presidente de Turquía, Turgut Özal, apuntó la idea de un «refugio temporal» para los kurdos en el norte de Iraq. Después de algunas deliberaciones, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó el 5 de abril la Resolución 688, que insistía en que «Iraq conceda a las organizaciones humanitarias internacionales acceso inmediato a todos los que necesiten asistencia» y autorizaba al Secretario General «a que utilice todos los recursos a su disposición» para «atender urgentemente a las necesidades críticas de los refugiados y de la población iraquí desplazada». Sobre la base de esta resolución, y en el contexto de las secuelas de la crisis más amplia del golfo Pérsico, la fuerza de intervención conjunta encabezada por los Estados Unidos justificó la puesta en marcha de la Operación Llevar Consuelo para establecer una «zona de seguridad» en el norte de Iraq.

El 10 de abril, los miembros de la fuerza de intervención decretaron una zona de exclusión aérea en el norte de Iraq y asumieron la dirección de las medidas de ayuda de emergencia. El 16 de abril, el presidente de los Estados Unidos, George Bush, anunció que fuerzas de la coalición se trasladarían al norte de Iraq para construir campamentos para los kurdos. Aun cuando el presidente Bush prometió «proteger» a los kurdos, la administración estadounidense se resistió a destinar de nuevo a sus tropas a un entorno hostil, y procuró poner límites temporales a la actuación militar de los Estados Unidos.2 El objetivo era posibilitar el rápido retorno de los kurdos al norte de Iraq y después transferir la operación a las Naciones Unidas.

Era evidente que los motivos de los Estados occidentales para poner en marcha la «Operación Llevar Consuelo» iban más allá de las preocupaciones humanitarias inmediatas, y uno de ellos era el deseo de complacer a Turquía, un aliado importante. Su estrategia tenía la ventaja de ofrecer una solución a corto plazo para los kurdos iraquíes, que mejoró su seguridad, al tiempo que evitaba toda referencia a que la situación pudiera desembocar en la independencia plena. Fue una solución que los países de la OTAN aplicarían de nuevo, con algunas variaciones, en Kosovo al final de la década.

El gobierno de Iraq también deseaba que las Naciones Unidas se hicieran cargo sin demora de la operación en sustitución de las fuerzas de la coalición. En consecuencia, el gobierno de Iraq y las Naciones Unidas firmaron el 18 de abril un Memorándum de Acuerdo en el que se exponían los términos de una acción humanitaria cuyo objetivo era permitir el retorno de los desplazados. El ex Alto Comisionado Sadruddin Aga Khan, a la sazón Delegado Ejecutivo del Secretario General de la ONU para la crisis, desempeñó un papel fundamental en estas conversaciones con el gobierno de Iraq.

En el seno de las Naciones Unidas, se sugirió que el ACNUR encabezase la operación humanitaria. Sin embargo, al principio el ACNUR opuso cierta resistencia, pues sostenía que el establecimiento de una zona de «refugio temporal» sería en esencia un sucedáneo del asilo. Cabía la posibilidad de que los países vecinos utilizaran la presencia del ACNUR en el interior de Iraq como pretexto para denegar el asilo a los refugiados, lo que sentaría un precedente peligroso. El ACNUR sentía también preocupación por la seguridad de los kurdos que regresaran al norte de Iraq. El gobierno iraquí no había ofrecido garantías relativas a su seguridad. Había accedido a permitir que un contingente de guardias de la ONU, formado por 500 hombres, actuase conjuntamente con la operación humanitaria, pero en el ACNUR se dudaba de que esto fuera suficiente para garantizar la seguridad de los kurdos que regresaran. Se había acordado que los guardias tuvieran el mandato y los medios necesarios para proteger al personal, el material y los suministros de un programa humanitario a cargo de varias agencias de la ONU en Iraq, pero no a los kurdos.

La actuación de las fuerzas de los Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y otros países para establecer la zona de seguridad fue rápida y resuelta. Pero también fue limitada en cuanto a alcance y duración, lo que a su vez generó cierta tensión. Los mandos militares deseaban transferir rápidamente la operación de ayuda al ACNUR. Afirmaban que, una vez establecida la presencia humanitaria en el norte de Iraq, con guardias de la ONU para proteger al personal humanitario, la cuestión de la seguridad estaría resuelta. El ACNUR, sin embargo, no estaba plenamente decidido a organizar una operación de ayuda de emergencia en el norte de Iraq en una situación en la que no podía garantizarse la seguridad de la población kurda iraquí que retornase. El ACNUR abogó, en consecuencia, por una transición más gradual.3

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