La falta de orden público en Bosnia y Herzegovina, y en particular la falta de seguridad efectiva para las minorías étnicas, impidió cualquier inversión significativa de la «limpieza étnica» que había tenido lugar durante la guerra. Los dirigentes políticos locales de ambos bandos obstaculizaron reiteradamente los retornos reasentando a miembros de su propio grupo étnico en el espacio habitable disponible y creando un clima de miedo y de intimidación para las minorías. Aunque en diciembre de 1999 habían retornado a Bosnia y Herzegovina unos 395.000 refugiados de los que habían huido durante la guerra, la mayoría de ellos no regresaron a sus hogares originales sino que fueron reasentados en nuevas zonas donde su grupo étnico constituía mayoría. Al término de 1999, unas 800.000 personas continuaban desplazadas en Bosnia y Herzegovina sin poder regresar a sus anteriores hogares. El ACNUR y otras organizaciones humanitarias han hecho denodados esfuerzos para fomentar la reconciliación y facilitar el retorno voluntario de los refu-

Los Acuerdos de Dayton de 1995 para Bosnia y Herzegovina. Mapa 9.3

El requisito previo fundamental para el retorno —cambios significativos y duraderos en las circunstancias que obligaron a la gente a abandonar sus hogares— no se ha cumplido todavía. El papel destacado del ACNUR en el retorno se basaba en la eliminación de las restricciones políticas. Pero éstas continúan presentes. Las hemos identificado pero, como organización humanitaria, no podemos eliminarlas.32

Aun cuando un reducido número de personas han regresado a zonas donde ahora forman parte de una minoría étnica, los avances han sido mínimos en la reconstrucción de sociedades realmente pluriétnicas en Croacia o en Bosnia y Herzegovina. Las perspectivas de retornos a gran escala a zonas ahora dominadas por otro grupo étnico siguen siendo poco prometedoras. A finales de 1999, cuando habían transcurrido más de cuatro años desde el fin de los combates en Croacia y en Bosnia y Herzegovina, menos del 10% del total aproximado de 300.000 serbios que huyeron de Croacia entre 1991 y 1995 habían regresado a sus hogares. Por otra parte, menos del 5% de los 650.000 musulmanes y croatas que fueron expulsados por los serbios del oeste de Bosnia y Herzegovina, y menos del 1% de los que fueron expulsados por los serbios del este de Bosnia, han regresado a sus anteriores hogares.33

De las pocas personas que han regresado a zonas donde ahora forman parte de un grupo étnico minoritario, muchas lo han hecho a zonas cercanas a la línea divisoria entre las dos entidades, que es rigurosamente supervisada por las fuerzas militares bajo el mando de la OTAN, y muchas son ancianos a quienes las autoridades locales no consideran una amenaza real. Por otra parte, algunas de las personas que han regresado lo han hecho con la intención de concertar acuerdos para intercambiar sus propiedades. El proceso de separación étnica, que comenzó durante la guerra, ha continuado por otros medios en la posguerra.

Aunque el número total de retornos a zonas dominadas por otro grupo étnico ha continuado siendo bajo, el ACNUR y otros observadores constataron un considerable aumento del número de «retornos de minorías» en Croacia y en Bosnia y Herzegovina en los primeros meses del año 2000.34 Este incremento se atribuyó a la impaciencia reinante entre los refugiados y los desplazados, a un cambio en la psicología de las poblaciones mayoritarias y minoritarias, al cambio de gobierno en Croacia tras la muerte del presidente Franjo Tudjman en diciembre de 1999, a las nuevas políticas gubernamentales bosnias y a las medidas adoptadas por la Oficina del Alto Representante —que supervisa la aplicación civil de los Acuerdos de Dayton— para apartar de sus cargos a los funcionarios obstruccionistas y aplicar las leyes que regulan la propiedad.

El proceso de retorno es de ámbito regional, y afecta a todos los países de la antigua Yugoslavia. El ACNUR ha subrayado reiteradamente que, para mantener el proceso de retorno, la comunidad internacional deberá continuar asignando sumas considerables de recursos para consolidar la paz en la región. Desde el fin de la guerra, el ACNUR ha colaborado estrechamente con la Oficina del Alto Representante en Bosnia y Herzegovina, la fuerza militar bajo el mando de la OTAN, la Fuerza Internacional de Policía de la ONU (IPTF), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), el Banco Mundial y numerosas organizaciones locales e internacionales, para ayudar en el proceso de retorno, reconstrucción y reconciliación. El Pacto de Estabilidad para Europa Sudoriental, puesto en marcha por la Unión Europea en junio de 1999, ha reafirmado también el compromiso de apoyar los procesos políticos democráticos y de promover sociedades pluriétnicas en la región.

La crisis de Kosovo

Cuando terminó la guerra en Bosnia y Herzegovina, una nueva crisis se cernía sobre otra región de los Balcanes. Kosovo tenía una larga historia de abusos contra los derechos humanos. A partir de 1989, año en el que se revocó parcialmente el estatuto de autonomía de Kosovo dentro de Serbia, la mayoría de los albanokosovares habían vivido en una situación semejante al apartheid, en la que se les negaba el acceso al empleo y a los servicios y no podían ejercer sus derechos fundamentales. En consecuencia, los albanokosovares, que componían más o menos el 90% de la población de Kosovo, crearon sistemas paralelos para casi todos los aspectos de la vida diaria, entre ellos el empleo, la salud y la enseñanza. Entre 1989 y principios de 1998, unos 350.000 albanokosovares abandonaron la provincia en un momento u otro, la mayoría para dirigirse a países de Europa occidental.

La crisis larvada desde hacía tiempo adquirió una nueva dimensión en febrero de 1998. Las fuerzas de seguridad serbias intensificaron las operaciones contra los albanokosovares sospechosos de estar relacionados con el Ejército de Liberación de Kosovo (ELK). Mientras la seguridad se deterioraba, unas 20.000 personas huyeron a Albania cruzando las montañas en mayo-junio de 1998. Otras se dirigieron a Montenegro, y algunas a Italia, Suiza, Alemania y otros países de Europa occidental. En los meses siguientes, los enfrentamientos se intensificaron, y en septiembre había unos 175.000 desplazados internos en Kosovo. El ACNUR puso en marcha una gran operación de asistencia a esos desplazados internos y a otras personas afectadas por el conflicto.

El aumento de la presión internacional, tras la aprobación de la Resolución 1199 del Consejo de Seguridad de la ONU en septiembre de 1998, hizo que las autoridades yugoslavas accedieran a un alto el fuego y a la retirada parcial de las tropas de Kosovo. Se desplegó una misión internacional de verificación bajo el mando de la OSCE para verificar el cumplimiento del acuerdo. A continuación se vivió un período de calma temporal, pero las violaciones aisladas del alto el fuego continuaron y a finales de 1998 el alto el fuego se desmoronaba. A mediados de enero de 1999, 35 albanokosovares murieron a manos de las fuerzas serbias en Racak. Estos hechos imprimieron un nuevo impulso a las iniciativas para poner fin al conflicto, que culminaron en las negociaciones de paz de Rambouillet, Francia, en febrero de 1999.

Aunque los combates y el desplazamiento continuaron mientras se celebraban las conversaciones de Rambouillet, los gobiernos occidentales eran optimistas acerca de las perspectivas de paz y solicitaron al ACNUR que planificara el retorno de los refugiados y los desplazados. Pero las conversaciones de paz fracasaron el 19 de marzo, y el 24 de marzo, sin la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU, la OTAN comenzó una campaña aérea contra la República Federativa de Yugoslavia, que incluyó ataques contra objetivos situados en Kosovo. Puesto que la campaña se justificó principalmente en términos de poner fin a los homicidios reales y en potencia y a las expulsiones de albanokosovares por parte de las fuerzas serbias, se le aplicó con frecuencia la expresión «guerra humanitaria» de la OTAN.35 Pero la terminología no pudo ocultar que los ataques aéreos causaron una crisis humanitaria de proporciones aún mayores, al menos a corto plazo.