Cuando comenzaron los ataques aéreos, había unos 260.000 desplazados internos en Kosovo. Además, fuera de Kosovo, había unos 70.000 refugiados y desplazados albanokosovares en la región y más de 100.000 refugiados y solicitantes de asilo en Europa occidental y en otros países.

La campaña aérea de la OTAN desencadenó una escalada de violencia en tierra. Continuaron los combates de ámbito local entre el ELK y las fuerzas yugoslavas, mientras las fuerzas armadas y la policía yugoslavas, así como fuerzas paramilitares y los serbios locales, llevaban a cabo una brutal campaña de «limpieza étnica» que incluyó deportaciones masivas y organizadas a Estados vecinos.36 Miles de albanokosovares murieron y unos 800.000 huyeron o fueron expulsados de Kosovo después del comienzo de la campaña aérea. De ellos, unos 426.000 huyeron a Albania, unos 228.000 a la ex República Yugoslava de Macedonia y unos 45.000 a Montenegro.37 Además, un gran número de personas habían sido objeto de desplazamiento interno dentro de Kosovo al terminar la campaña aérea de 78 días.

La respuesta a una crisis de refugiados de estas dimensiones en un entorno político tan sumamente cargado supuso un enorme desafío. En los años y los meses precedentes, el ACNUR —en colaboración con otros organismos de la ONU y las ONG— había tomado medidas en previsión de la eventualidad de un éxodo de hasta 100.000 personas. Pero nadie contaba con la magnitud y la rapidez del éxodo que tuvo lugar finalmente. La afluencia superó la capacidad de respuesta de los gobiernos de los países de acogida y de las organizaciones humanitarias. El ACNUR, en particular, fue duramente criticado por algunos donantes y ONG por su falta de preparación y por su gestión de la crisis en la fase inicial.38

En la ex República Yugoslava de Macedonia, las autoridades cerraron temporalmente la frontera a principios de abril de 1999, impidiendo la entrada de decenas de miles de albanokosovares en una situación que recordó la respuesta de Turquía ante la crisis de los kurdos iraquíes en 1991. Sometido a tensiones relacionadas con su propia minoría de etnia albanesa, el gobierno de Macedonia temió que una gran afluencia de albanokosovares desestabilizara el país. Para reducir el número de refugiados en su territorio, el gobierno solicitó la institución de un sistema de reparto internacional de la carga, que implicaba la evacuación o el traslado de parte de los refugiados a terceros países. La OTAN necesitaba el consentimiento del gobierno de Macedonia para mantener su presencia en territorio macedonio, y esta circunstancia otorgó al gobierno de Macedonia una importante posición ventajosa sobre los gobiernos de los Estados miembros de la OTAN.

La operación de asistencia se politizó aún más cuando las fuerzas militares de la OTAN participaron en la asistencia a los refugiados. Los medios de comunicación internacionales continuaron difundiendo dramáticas imágenes de refugiados desesperados entrando en gran número en Albania o abandonados a su suerte en la frontera de Macedonia. Cada día estuvo más claro que, a corto plazo, la campaña aérea no había atenuado la violencia contra los albanokosovares, sino que la había aumentado. La OTAN respondió prestando una creciente atención a la difícil situación de los refugiados. El 2 de abril, Javier Solana, Secretario General de la OTAN, escribió a la Alta Comisionada Ogata ofreciendo apoyo al ACNUR para la operación de asistencia humanitaria. La Alta Comisionada aceptó este ofrecimiento en una carta remitida al día siguiente, en la que se esbozaban las principales áreas en las que eran necesarios los servicios. Se trataba de la gestión de la operación del puente aéreo para transportar los suministros de ayuda de emergencia a Albania y la ex República Yugoslava de Macedonia, la asistencia en el transporte y el apoyo logístico para construir campamentos para los refugiados.39

La aceptación por el ACNUR del ofrecimiento de asistencia de la OTAN contribuyó a arbitrar una solución urgente para los 65.000 albanokosovares abandonados a su suerte en la frontera de Macedonia. La inmediata construcción de campamentos y el posterior programa de evacuación a terceros países constituyeron el paquete de medidas necesario para lograr el consentimiento del gobierno de Macedonia para admitir a los refugiados.

La participación de la OTAN en la construcción de los campamentos de refugiados sentó un precedente. Algunos observadores criticaron al ACNUR por su estrecha colaboración con la OTAN, aduciendo que, puesto que la OTAN era parte del conflicto, la intervención de sus fuerzas militares en la construcción de campamentos para los refugiados ponía en entredicho la imparcialidad de la operación humanitaria. Pero, como ya había sucedido en el norte de Iraq en 1991, los militares parecían estar mejor situados que los demás actores para proporcionar el apoyo logístico y la seguridad necesarios para poner la crisis humanitaria bajo control.

Poblaciones desplazadas de Kosovo en países/territorios vecinos, mediados de junio de 1999. Mapa 9.4

La otra parte del «paquete» de medidas acordado para conseguir que la ex República Yugoslava de Macedonia mantuviera abierta su frontera fue un «programa de evacuación humanitaria». La iniciativa se puso en marcha ante la insistencia del gobierno de Macedonia, que contó con el firme apoyo de los Estados Unidos. Su aplicación fue responsabilidad del ACNUR, en colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). En virtud de este programa, los refugiados fueron trasladados desde la ex República Yugoslava de Macedonia a terceros países. El programa representó una nueva variación del reparto de la carga. Se entendió como una solución sólo a corto plazo. La ambigüedad de la situación jurídica y de los derechos de las personas evacuadas en aplicación del programa permitió que los distintos gobiernos aplicaran sus propias normas a cuestiones como el derecho a la reunificación familiar. El ACNUR insistió en que la evacuación debía ser voluntaria, debía respetar la unidad familiar y debía otorgar prioridad a las personas especialmente vulnerables. Pero decidir   qué refugiados eran los   más

En Albania y la ex República Yugoslava de Macedonia, los gobiernos donantes contribuyeron con generosidad a la operación de ayuda de emergencia. De hecho, hubo una gran diferencia entre las cantidades de fondos y recursos aportadas por los donantes para esta operación y las contribuciones efectuadas para las nuevas emergencias de refugiados que se producían en África al mismo tiempo. La enorme publicidad que los medios de comunicación internacionales dieron a la operación de ayuda de emergencia en los Balcanes hizo que la forma en que se prestaba la ayuda viniera impuesta por consideraciones políticas. Un funcionario del ACNUR que trabajó en la zona en aquellas fechas explicó: «El hecho de estar allí y el ser visto ocupándose directamente de los refugiados se convirtió casi en una necesidad para muchos actores. Cuanto más claro parecía que los bombardeos no surtirían otro efecto que el de hacer huir a los refugiados, más obligados se sentían los

Unos 65.000 refugiados albanokosovares estuvieron atrapados durante varios días en esta «tierra de nadie», hasta que los guardias fronterizos de la ex República Yugoslava de Macedonia les permitieron entrar en el país. ACNUR/D. DAVIES/1999

Este giro supuso un gran desafío para el ACNUR en el desempeño de su papel de organismo principal. Algunos campamentos se erigieron y utilizaron antes de que el ACNUR fuera informado siquiera de su existencia. Los criterios de la asistencia bilateral presentaban grandes variaciones, y a muchos actores la notoriedad les pareció con frecuencia más importante que el impacto y la coordinación. La Alta Comisionada Ogata instó a los gobiernos a no debilitar la actuación de las organizaciones humanitarias internacionales como el ACNUR soslayándolas. La Alta Comisionada subrayó también la importancia de la asistencia multilateral para garantizar la imparcialidad, puesto que esa asistencia está «dirigida a las personas y no se basa en los intereses de los Estados».41

Temas de interés: La justicia penal internacional