Mucho se ha escrito en los últimos años sobre la acción humanitaria. También existe una abundante bibliografía especializada sobre los aspectos jurídicos de la protección de los refugiados. Pero son pocos los historiadores que se han ocupado específicamente de la cuestión del desplazamiento humano forzado y del desarrollo de enfoques internacionales para abordar el problema. Como ha indicado el historiador Eric Hobsbawm en su obra On History, es un fenómeno inquietante el hecho de que algunas experiencias históricas pasen a formar parte de una memoria histórica general y muchas otras, no.1 Este libro trata de abordar esta cuestión estudiando la historia de los desplazamientos forzados en la segunda mitad del siglo XX. Durante el último decenio del siglo XX, los gobiernos, las organizaciones internacionales y la opinión pública se han hecho cada vez más conscientes de los problemas que afrontan los refugiados y los desplazados internos. Ello se ha debido en gran medida a la televisión en directo, que ofreció imágenes dramáticas de personas desesperadas que huían de lugares como Bosnia y Herzegovina, Chechenia, Iraq, Kosovo y Ruanda. También ha sido consecuencia de que, tras la Gue-

Unos refugiados cruzan desde la zona de ocupación soviética a la zona británica en Alemania en 1949. (GERMIN/BPK/1949)

Enfoques internacionales de la protección de los refugiados

A lo largo de la historia, las personas han tenido que abandonar sus hogares y buscar seguridad en otro lugar para huir de la persecución, de los conflictos armados y de la violencia política. Esto ha ocurrido en todas las regiones del mundo. Aunque la mayoría de las religiones incorporan conceptos como asilo, refugio, acogida y hospitalidad para quienes se encuentran en peligro, hasta este siglo no han existido unas normas universales destinadas a su protección, y los esfuerzos encaminados a protegerlas y asistirlas eran en esencia localizados y se llevaban a cabo a medida que surgían los casos.

Hasta después de la Primera Guerra Mundial, cuando se creó la Sociedad de Naciones, no se empezó a considerar que la cuestión de los refugiados era un problema internacional que había que abordar en el ámbito internacional. Incluso entonces, el desarrollo de un sistema internacional para responder y tratar los problemas de los refugiados fue lento e intermitente. La Sociedad de Naciones nombró a varios Altos Comisionados y enviados para que se ocuparan de grupos concretos de refugiados, como los rusos, los armenios y los alemanes, pero ninguna de estas medidas evolucionó para convertirse en un compromiso a largo plazo. De forma similar, tras la Segunda Guerra Mundial, se crearon varios organismos distintos para afrontar la situación de los refugiados europeos, palestinos y coreanos.

En 1950, la comunidad internacional no había creado aún una red de instituciones, sistemas y leyes para abordar el problema de los refugiados desde una perspectiva global. El punto de inflexión llegó en 1950-1951, con el establecimiento de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados. Ambos proporcionaron, por primera vez, una estructura formal para responder a las necesidades de los refugiados y unas normas para protegerlos en aplicación del Derecho Internacional.

Aunque desde 1950 la comunidad internacional viene abordando el problema de los refugiados de una forma más coherente y global, siempre ha habido tensiones entre los diferentes actores que responden al problema del desplazamiento forzado. Esas tensiones son especialmente patentes en la relación del ACNUR con los Estados. Por una parte, los Estados son colaboradores del ACNUR: crearon el marco jurídico internacional sobre los refugiados que sirve de orientación a la labor del ACNUR, están representados en el Comité Ejecutivo del ACNUR, donan los fondos sin los que el ACNUR no podría actuar, y dan autorización al ACNUR para actuar en su territorio. Por otra parte, a menudo una de las funciones del ACNUR es cuestionar la actuación de los Estados por provocar movimientos de refugiados o por no proporcionar una protección y una asistencia adecuadas a los refugiados y a los solicitantes de asilo.

El mandato y las actividades del ACNUR

El mandato central del ACNUR no ha variado desde 1950. La protección de los refugiados y la búsqueda de soluciones a sus problemas siguen siendo los objetivos centrales de la organización. Pero el entorno en el que trabaja el ACNUR y los tipos de actividad que realiza sí han cambiado de forma significativa en los últimos 50 años.

En primer lugar, la escala de las operaciones del ACNUR ha aumentado considerablemente. Al principio, la organización se dedicó a buscar soluciones para los cerca de 400.000 refugiados que seguían sin hogar tras la Segunda Guerra Mundial. En 1996, daba asistencia a alrededor de 26 millones de personas. El presupuesto y el personal de la organización también han aumentado enormemente. En 1951, el ACNUR tenía un presupuesto de 300.000 dólares de EE UU y 33 trabajadores; en 1999, el presupuesto había superado los 1.000 millones de dólares y la organización tenía más de 5.000 empleados. El ACNUR también amplía constantemente el ámbito geográfico de sus actividades. Inicialmente, actuaba sólo en Europa; en 1999, tenía oficinas en 120 países de todo el mundo.

En segundo lugar, también ha aumentado la gama de actividades que lleva a cabo el ACNUR. En sus comienzos, el ACNUR se dedicó sobre todo a facilitar el reasentamiento de refugiados. Cuando la organización empezó a intervenir en otras partes del mundo, tuvo que realizar una gran diversidad de actividades, como la entrega de ayuda material en forma de alimentos y alojamiento, así como la provisión de asistencia sanitaria, educación y otros servicios sociales. En un intento de no tratar a las poblaciones de refugiados como a una masa sin rostro, el ACNUR también ha desarrollado programas especiales para ayudar a grupos específicos de personas, como las mujeres y los niños, los adolescentes, los ancianos, los que padecen secuelas de traumas y los discapacitados físicos.

En tercer lugar, el ámbito de los beneficiarios del ACNUR ha crecido incesantemente. A lo largo de su historia, el ACNUR ha funcionado sobre todo como una organización para la protección de los refugiados. Pero éstos no son los únicos que se han beneficiado de las actividades de la organización. Con los años, el ACNUR ha desarrollado programas para ayudar a otras categorías de personas, como los desplazados dentro de sus propios países, los retornados (refugiados o desplazados internos que han regresado a su lugar de origen), los solicitantes de asilo (cuyo estatuto formal no se ha determinado aún), los apátridas, las poblaciones afectadas por la guerra y otros.

La ampliación del papel del ACNUR para abarcar categorías de personas distintas de los refugiados es congruente con el Estatuto de la organización. Su artículo 1 establece que una de las funciones del ACNUR es «buscar soluciones permanentes al problema de los refugiados», y el artículo 9 dispone que la organización «emprenderá cualquier otra actividad adicional que pueda prescribir la Asamblea General». Desde entonces, una serie de resoluciones de la Asamblea General han servido de base jurídica para muchas de las actividades que ha realizado el ACNUR destinadas a poblaciones distintas a las de refugiados.

En cuarto lugar, el número de actores internacionales que intervienen en programas dirigidos a proteger y asistir a los refugiados y a otras personas desplazadas ha aumentado considerablemente. A principios de la década de 1950, eran muy pocos los colaboradores del ACNUR. En 1999, entre los organismos colaboradores en la ejecución de sus actividades había más de 500 organizaciones no gubernamentales (ONG). Además, el Secretario General de la ONU pide al ACNUR cada vez con mayor frecuencia que actúe como organismo humanitario principal en situaciones de emergencia. Por otro lado, el ACNUR trabaja hombro con hombro con otros organismos de la ONU, con las fuerzas para el mantenimiento de la paz de la ONU y otras fuerzas militares multinacionales, así como con organizaciones regionales, organizaciones de derechos humanos y otros actores internacionales y locales.

En quinto lugar, la organización interviene cada vez más en situaciones imprevisibles e inestables, así como en situaciones donde se está desarrollando un conflicto armado. Inicialmente, el ACNUR sólo trabajaba en países de asilo donde no había riesgos y que no estaban afectados por el conflicto armado. En la actualidad, el personal del ACNUR está presente en medio de la guerra, algo que lo expone a nuevos peligros y que ha planteado a la organización toda una serie de nuevos retos.

A veces se dice que, en sus comienzos, las actividades del ACNUR eran reactivas, orientadas al exilio y destinadas específicamente a los refugiados.2 Reactivas porque el ACNUR se ocupaba de los problemas de los refugiados sobre todo en el país de asilo. Orientadas al exilio porque los esfuerzos se concentraban en actividades que se desarrollaban en el país de asilo, y se consideraba que la responsabilidad de resolver los problemas de los refugiados recaía sobre los países que acogían a los refugiados y no sobre los que los generaban. Destinadas específicamente a los refugiados porque el ACNUR no se ocupaba normalmente de otras formas de desplazamiento forzado.

Por el contrario, se dice que las actividades del ACNUR en los últimos años —especialmente tras el fin de la Guerra Fría— son proactivas, orientadas al país de origen y holísticas. Proactivas porque la organización está mucho más dispuesta a participar en actividades encaminadas a prevenir los abusos contra los derechos humanos y las situaciones que dan lugar a desplazamientos de población. Orientadas al país de origen porque la estrategia del ACNUR hace cada vez más hincapié no sólo en los deberes de los países de acogida, sino también en las obligaciones de los países de donde huyen los refugiados. Y holísticas porque la organización trata de promover un enfoque más completo al problema del desplazamiento forzado. Este enfoque es a más largo plazo y tiene en cuenta no sólo las necesidades de los refugiados, sino también las de los desplazados internos, los retornados, los solicitantes de asilo, los apátridas y otras personas.