10 . 1 El problema de la militarización de los campos de refugiados


Entre 1994 y 1996, la dominación de los campamentos de refugiados ruandeses de la región oriental del Zaire por grupos armados hutus (Interahamwe) atrajo la atención de la comunidad internacional hacia el problema de la militarización de los campamentos de refugiados. Sin embargo, la presencia de elementos armados en los campamentos no es un fenómeno nuevo y pueden citarse numerosos ejemplos más.

Durante la década de 1970, los campamentos para refugiados sudafricanos en Mozambique y Tanzania estaban controlados por miembros del brazo armado del Congreso Nacional Africano y del Congreso Panafricano, y, en consecuencia, sufrían ataques y bombardeos aéreos de las fuerzas armadas sudafricanas. De modo similar, en Angola, los campamentos de refugiados namibios administrados por el movimiento de liberación namibio, la Organización del Pueblo de África del Sudoeste, fueron atacados por la fuerza aérea sudafricana. En Zambia y en Mozambique, había campamentos de refugiados de la guerra en lo que entonces era Rhodesia controlados por movimientos de liberación de Zimbabue que fueron atacados por las fuerzas gubernamentales de Rhodesia.

En la década de 1980 hubo muchos ejemplos más de campamentos en los que no se podía distinguir con facilidad a los elementos armados de la población civil. A principios de los años ochenta, los camboyanos que huían de la guerra civil y de la invasión de Vietnam fueron a los campamentos de la frontera controlados por el Jemer Rojo y otras facciones armadas. Debido a las actividades militares en la frontera con Tailandia, hubo que trasladar los campamentos en numerosas ocasiones, lo que creó problemas adicionales para las organizaciones internacionales que intentaban asistir a los refugiados que vivían en ellos. En Paquistán, a mediados de los años ochenta, los pueblos de refugiados afganos próximos a la frontera albergaban tanques y artillería pesada, así como a combatientes muyahidín que participaban activamente en el conflicto con el régimen de Afganistán respaldado por Rusia. En el sudoeste de Etiopía, los rebeldes del sur de Sudán utilizaron los campamentos de refugiados como bases de retaguardia. En Honduras, los guerrilleros salvadoreños actuaban desde los campamentos de refugiados, y los «contras» nicaragüenses también operaban desde zonas donde se habían asentado refugiados.

A lo largo de la década de 1990, el problema de la militarización de los campamentos de refugiados siguió vigente en diversas partes del mundo. En el África occidental, por ejemplo, las áreas de asentamiento de refugiados fueron a menudo un foco para el reclutamiento guerrillero, y el movimiento de milicias entre Sierra Leona y Liberia empeoró a menudo los conflictos en ambos países y afectó a la seguridad de la población de refugiados. En 1998 y 1999, el Ejército de Liberación de Kovoso utilizó los asentamientos y campamentos de refugiados de Albania como puntos de estacionamiento de efectivos militares. En Timor Oriental, los campamentos donde vivían quienes huían de la violencia en Timor Oriental daban refugio temporal a milicias armadas. En Burundi, los grupos rebeldes han utilizado las zonas pobladas por refugiados de Tanzania como campos de reclutamiento y medios para obtener recursos.

En todos estos casos, la presencia de elementos armados entre las poblaciones de refugiados ha expuesto a los civiles a riesgos cada vez mayores. Los ha hecho vulnerables a la intimidación, al hostigamiento y al reclutamiento forzado en grupos armados. También los ha expuesto a ataques armados de las fuerzas enemigas contra los campamentos y asentamientos de refugiados, a la siembra de minas en las zonas donde viven, a la infiltración de fuerzas enemigas, y a secuestros y asesinatos. La presencia de elementos armados en los campamentos ha creado también problemas de seguridad para los trabajadores de las organizaciones de ayuda de emergencia y ha debilitado la credibilidad de organizaciones humanitarias como el ACNUR.

Garantizar la seguridad de los refugiados

Ante este problema, el ACNUR ha hecho crecientes esfuerzos a lo largo de los años para encontrar formas de garantizar la naturaleza civil y humanitaria de los campamentos de refugiados. Pero el problema es complejo, y el ACNUR carece tanto del mandato como de la capacidad para llevar a cabo la desmilitarización de los campamentos y asentamientos de refugiados.

En virtud de las leyes internacionales sobre refugiados, la responsabilidad de garantizar la seguridad de los campamentos de refugiados recae, en primer término, sobre el gobierno del país de acogida. Sin embargo, en muchos casos, los gobiernos no pueden impedir la militarización o no están dispuestos a hacerlo. Aunque en algunas ocasiones las autoridades del país de acogida hacen una selección y se ocupan del desarme inicial de los refugiados que llegan a los pasos fronterizos, esto no siempre es eficaz y en situaciones de entradas masivas a menudo es inviable. Por otra parte, salvo que los combatientes estén dispuestos a deponer sus armas, es casi imposible que los desarmen unos funcionarios de fronteras o los funcionarios de protección del ACNUR, que actúan desarmados.

Una vez que los combatientes armados se mezclan con las poblaciones de refugiados civiles, es notablemente difícil distinguirlos y separarlos. Cuando se ofrece resistencia a la desmilitarización, su logro podría exigir la intervención de una fuerza militar fuertemente armada. Pero incluso unas fuerzas militares bien entrenadas y equipadas a menudo se niegan a asumir esta tarea, como ocurrió en los campamentos para refugiados ruandeses de la región oriental del Zaire, donde el ACNUR, por medio del Secretario General de la ONU, pidió en reiteradas ocasiones a los Estados que ayudaran a separar a los elementos armados de la población civil. Ningún gobierno estaba dispuesto a enviar al exterior fuerzas militares o policiales para asistir en esta tarea. Como consecuencia, el ACNUR tuvo finalmente que pagar y equipar un Contingente Zairense especial, reclutado de entre la guardia presidencial zairense, para instaurar cierta medida de orden público en los campamentos.

El artículo II.6 de la Convención sobre los Refugiados de 1969 de la Organización de la Unidad Africana (OUA), establece: «Por motivos de seguridad, los países de asilo asentarán, en lo posible, a los refugiados a una distancia razonable de la frontera de su país de origen» (véase recuadro 2.3). Aunque la Convención no cuantifica esa distancia, y aunque la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 no incluye ninguna disposición sobre la distancia a la que han de estar los campamentos de refugiados de las fronteras, el ACNUR ha tratado en numerosas ocasiones de hacer que estos campamentos estén situados a una «distancia razonable» de las fronteras internacionales. Sin embargo, esto a veces es difícil de lograr por diversos motivos. Los refugiados establecen espontáneamente campamentos cerca de las fronteras para facilitar su regreso o seguir la situación en su región de origen, y a veces se muestran reacios al traslado. La reubicación es una operación compleja y costosa. Y los gobiernos de los países de acogida suelen preferir mantener los campamentos cerca de la frontera, esperando que ello aliente finalmente el retorno.

Se ha alegado que los campamentos militarizados deben ser eliminados de la categoría protegida de «campamentos de refugiados», y que el ACNUR debe retirar sus servicios de ellos. Pero es difícil decidir qué hacer cuando estos campamentos siguen albergando a un número importante de refugiados de buena fe. El ACNUR ha evitado a menudo actuar en determinados campamentos debido a su militarización. En otras situaciones, como en los campamentos para ruandeses de Goma, en la región oriental del Zaire, el ACNUR mantuvo una presencia a pesar de la militarización, ya que consideraba que su retirada expondría a los refugiados a un peligro aún mayor.

En los últimos años, el ACNUR ha hecho varios intentos innovadores para mejorar la seguridad en los campamentos y asentamientos de refugiados y garantizar su carácter civil. Por ejemplo, en 1999, en los campamentos albanokosovares en la ex República Yugoslava de Macedonia, el ACNUR gestionó el despliegue de asesores policiales internacionales para mejorar la seguridad y el cumplimiento de la ley en los campamentos. Además, en 1998, en los campamentos de refugiados burundeses de Tanzania, el ACNUR comenzó a respaldar a alrededor de 270 agentes de policía tanzanos cuya tarea es mejorar la seguridad de los refugiados y contribuir a garantizar el carácter civil y humanitario de los campamentos.

Siguiendo la línea de estas nuevas iniciativas, la Alta Comisionada Sadako Ogata ha propuesto recientemente una «escala de opciones» para abordar los problemas de seguridad en los campamentos, en la que hay opciones «blandas», «medias» y «duras», y que abarca medidas encaminadas a garantizar el orden público, como programas de instrucción y dirigidos a consolidar la capacidad de la policía nacional para ocuparse de la seguridad de los campamentos de refugiados, el despliegue de asesores policiales internacionales y, como último recurso, el despliegue de fuerzas militares. Pero el éxito de todos estos intentos para mejorar la situación depende de la voluntad política de los Estados, en concreto del Estado de acogida y de los demás Estados de la región. A menos que los gobiernos receptores y otros agentes tomen de forma activa medidas para impedir la militarización de los campamentos de refugiados, el problema persistirá y la seguridad de los refugiados seguirá estando en peligro.