1 . 2 La asistencia de las Naciones Unidas a los refugiados palestinos


En noviembre de 1947, la Asamblea General de la ONU aprobó la partición de Palestina en un Estado judío y otro árabe. Cinco meses y medio después se produjo la retirada del Reino Unido, que tuvo el mandato de administrar el territorio durante el período de la Sociedad de Naciones. La población árabe de Palestina y de los Estados árabes rechazaron el plan de partición que concedía a la población judía más de la mitad del territorio, pese a que la población árabe era en aquel momento más numerosa. En el conflicto que estalló a continuación entre judíos y palestinos, los primeros tomaron más territorios. El 14 de mayo de 1948 se declaró un Estado israelí y, cuando se acordó el armisticio en 1949, Israel controlaba tres cuartas partes del territorio del antiguo protectorado británico.

En el período anterior a la declaración del Estado de Israel e inmediatamente después de los nuevos enfrentamientos entre árabes y judíos, alrededor de 750.000 palestinos fueron expulsados o se vieron obligados a huir de las zonas bajo control judío. La ONU trató de negociar su retorno, iniciativa que Israel bloqueó.

Se establecieron nuevos asentamientos judíos con rapidez en grandes extensiones de tierras pertenecientes a los palestinos y se asignaron casas palestinas a los inmigrantes judíos recién llegados. La mayoría de los refugiados palestinos se instaló en zonas urbanas de países árabes o fueron repatriados, pero aproximadamente una tercera parte permaneció en campos de la región. Desde entonces, estos campos son un símbolo de la situación de los refugiados palestinos.

La creación del OOPS

La asistencia a los refugiados palestinos corrió al principio a cargo de las organizaciones no gubernamentales aglutinadas en torno al Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos (UNRPR). Más tarde, en diciembre de 1949, la Asamblea General de la ONU decidió establecer el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS).

La decisión de crear el OOPS fue fundamentalmente una iniciativa del gobierno de los Estados Unidos, que presidía la Comisión de Conciliación de la ONU para Palestina, y se adoptó cuando quedó patente que no era probable que el gobierno del nuevo Estado de Israel accediese a permitir un retorno sustancial de refugiados a su territorio. El gobierno de los Estados Unidos propuso que la Asamblea General crease un organismo especial que continuase facilitando ayuda de emergencia a los refugiados, pero que se ocuparía sobre todo de iniciar proyectos de desarrollo a gran escala; de ahí las «obras» del nombre. Los Estados árabes no aceptaron esta propuesta hasta que se les garantizó que el establecimiento del OOPS no pondría en peligro el derecho de los refugiados a regresar a sus casas, tal como se estipulaba en la resolución 194(III) de la Asamblea General, de 11 de diciembre de 1949, lo que quedó claramente establecido en el mandato de la fundación del OOPS, contenido en la resolución 302(IV) de la Asamblea General de la ONU, de 8 de diciembre de 1949.

Mientras tanto, se desarrollaban negociaciones en las Naciones Unidas sobre la creación de lo que se convertiría en el ACNUR. Sin embargo, una vez establecido el OOPS, los Estados árabes insistieron en que los refugiados palestinos que recibían asistencia de este organismo debían ser exluidos del mandato del ACNUR y de la Convención sobre los Refugiados de 1951. A los Estados árabes les preocupaba que la definición de refugiado que se debatía en el borrador de convención debilitase la posición de los palestinos, cuyos derechos a regresar como grupo habían sido reconocidos en resoluciones de la Asamblea General. Otras partes temían también que el carácter apolítico de la labor prevista para el incipiente ACNUR fuera incompatible con la enorme politización de la cuestión palestina.

Por estas razones, tanto el Estatuto del ACNUR de 1950 como la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 excluyen a las «las personas que reciban actualmente protección o asistencia» de un órgano u organismo de la ONU. El ámbito geográfico de operaciones del OOPS quedó circunscrito al Líbano, Siria, Jordania, Cisjordania y la franja de Gaza. Sólo si un palestino sale del campo de operaciones del OOPS entrará en el mandato del ACNUR y le será aplicable la Convención de 1951.

A diferencia del ACNUR, el OOPS no tenía un estatuto detallado y desarrolló con el tiempo su propia definición operativa de refugiado, incluida en sus Instrucciones Consolidadas para el Registro de Refugiados, que definen como refugiados palestinos a todas aquellas personas cuyo lugar de residencia habitual fuera Palestina durante un mínimo de dos años antes del conflicto de 1948 y que, como consecuencia de este conflicto, perdieron su hogar y sus medios de vida y buscaron refugio en 1948 en las zonas donde actúa el OOPS. También tenían derecho a recibir su ayuda los descendientes de estos refugiados.

A diferencia de lo que ocurre con el ACNUR, el ámbito del trabajo del OOPS no incluye la búsqueda de soluciones permanentes para los refugiados que tiene a su cargo. Además, el mandato del OOPS consiste principalmente en prestar servicios esenciales y no en proporcionar protección internacional, que es lo que, por el contrario, constituye el núcleo del trabajo del ACNUR.

Los primeros años de existencia del OOPS

El OOPS fue creado como un organismo temporal con un mandato renovable periódicamente. A principios de los años cincuenta, los Estados Unidos, que se negaban aún a financiar al ACNUR, eran el principal donante del OOPS. Desde entonces, sigue siendo el principal país donante de dicho organismo.

En 1950, el OOPS era responsable de casi un millón de refugiados en Jordania, el Líbano, Siria, Cisjordania y la franja de Gaza. La primera tarea de este organismo fue proseguir facilitando la ayuda de emergencia que habían comenzado a enviar sus antecesores, y ayudar en el traslado de los refugiados desde las tiendas de campaña donde vivían a albergues más permanentes. Desde 1950 hasta 1957, el OOPS respaldó planes regionales de desarrollo económico destinados a ampliar la agricultura, fomentar la cooperación internacional y absorber así a los palestinos en la economía de la región. A mediados de los años cincuenta, el OOPS intentó poner en práctica dos importantes planes de reasentamiento. En ambos casos, fueron los países de acogida y los propios refugiados quienes los rechazaron e insistieron en hacer valer su derecho a retornar.

El fracaso de estas iniciativas produjo una reevaluación del propósito del OOPS. Desde 1957 hasta 1967, este organismo abandonó los grandes planes de desarrollo regional y se centró en los programas de ayuda de emergencia, educación y salud en los campos de refugiados.

La «guerra de los seis días» árabe-israelí de 1967, hizo huir o provocó la expulsión de un gran número de palestinos, surgiendo así un nuevo grupo de refugiados. Algunos de ellos huyeron desde Cisjordania hasta Jordania y Siria, y otros, desde la franja de Gaza hasta Egipto o Jordania. Al igual que en 1948, una vez que huyeron, el gobierno israelí les impidió regresar a lo que llegó a conocerse como los Territorios Ocupados.

De los 350.000 palestinos que huyeron de la guerra de 1967, alrededor de la mitad fueron considerados «desplazados internos». Al no haber sido desplazados en 1948, no estaban incluidos en el mandato del OOPS, lo que los hacía aún más vulnerables. Aunque no se hizo ningún ajuste formal al mandato del OOPS para incluir a esta nueva categoría de personas, la organización prestó algunos servicios de emergencia a estos palestinos con el apoyo de la Asamblea General de la ONU. El resto huía por segunda vez en veinte años. En Cisjordania y la franja de Gaza, la ocupación israelí creó una nueva y delicada relación entre el OOPS, los refugiados palestinos y el gobierno israelí.

Últimos acontecimientos

Todo ello ocurrió veinte años antes de que los palestinos tomaran las calles de los Territorios Ocupados, en una rebelión abierta y espontánea, en diciembre de 1987. Un mes después del estallido de lo que llegó a conocerse con el nombre de intifada (sublevación), el Secretario General de la ONU propuso una ampliación limitada de la labor del OOPS para que asumiera funciones de «protección pasiva» en los Territorios Ocupados israelíes de Cisjordania y la franja de Gaza. Las resoluciones de la Asamblea General respaldaron este enfoque y, como consecuencia de ello, se creó un plan de asesoramiento jurídico gratuito, se contrató a más personal local e internacional y se desplegaron observadores de derechos humanos.

La Declaración de Principios sobre las Disposiciones relacionadas con un Gobierno Autónomo Provisional Palestino en los Territorios Ocupados, de septiembre de 1993, firmada por el líder palestino Yasir Arafat y el primer ministro israelí Isaac Rabin, se concibió para llevar a cabo una transferencia de poderes gradual a la Autoridad Nacional Palestina. Un mes después, para apoyar el proceso de paz, el UNRWA lanzó un «programa de aplicación de la paz» que incluía proyectos para mejorar los servicios educativos y de salud, construir viviendas de emergencia y otras infraestructuras, y facilitar créditos a pequeñas empresas.

Los refugiados han llegado ya a su tercera generación e incluso a la cuarta. En 1999, había en la región alrededor de 3,6 millones, de un total de aproximadamente 6 millones de palestinos en todo el mundo. Cerca de 1,5 millones de esos refugiados están en Jordania y 1,3 millones viven en Cisjordania y en la franja de Gaza. Alrededor de la tercera parte de los refugiados vive en 59 campos de refugiados y el resto, en aldeas, pueblos y ciudades de la zona de operación del OOPS. Pese a las dificultades económicas, el OOPS ha creado en estos años cerca de 650 escuelas que hoy cuentan con más de 450.000 alumnos, ocho centros de formación profesional, 122 centros de salud y muchos otros proyectos que sirven a diferentes necesidades comunitarias. Pero las necesidades de los refugiados siguen siendo grandes, y hasta que no se encuentre e implante una solución política global a largo plazo al problema palestino, el estatuto y el futuro de la mayoría de los refugiados palestinos seguirá siendo incierto.