4 . 1 Conferencias internacionales sobre refugiados indochinos

La conferencia de Ginebra de 1979

A mediados de 1979, de los más de 550.000 indochinos que habían solicitado asilo en el sudeste de Asia desde 1975, unos 200.000 habían sido reasentados y 350.000 permanecían en países de primer asilo en la región. En los seis meses precedentes, por cada individuo que pasaba al reasentamiento, tres más habían llegado a los campamentos. A finales de junio de 1979, los Estados miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) anunciaron que no aceptarían nuevas llegadas. Las «expulsiones» de barcos de las aguas territoriales de los países del sudeste asiático estaban en su apogeo y el asilo corría peligro. «Es evidente que el problema ha ido por delante de las soluciones», afirmó el Alto Comisionado, Poul Hartling.i

Los días 20 y 21 de julio de 1979, 65 gobiernos respondieron a la invitación del Secretario General de la ONU y asistieron a una conferencia internacional sobre los refugiados indochinos. Los compromisos internacionales que contrajeron fueron varios e importantes. Las promesas de reasentamiento en todo el mundo pasaron de 125.000 a 260.000 personas. Vietnam accedió a tratar de poner fin a las salidas ilegales y, en su lugar, a promover salidas ordenadas y directas. Indonesia y Filipinas se comprometieron a establecer centros de procesamiento para acelerar el reasentamiento, y los nuevos compromisos económicos con el ACNUR totalizaron unos 160 millones de dólares en efectivo y en especie, duplicando con creces el total de los cuatro años anteriores.

Aunque no se adquirieron compromisos formales en relación con el asilo, la reunión refrendó los principios generales de asilo y no devolución. Como afirmó el Secretario General en su discurso de apertura, los países de primer asilo esperaban que ningún refugiado permaneciera en ellos durante más tiempo que el período especificado. De este modo se formalizó un quid pro quo (asilo temporal o «primer» asilo en la región por reasentamiento permanente en otros países) o, como alguien lo calificó, «una costa abierta por una puerta abierta».

Se puso fin en gran medida a las«expulsiones» de barcos vietnamitas que intentaban huir. Las tasas de llegadas en la región descendieron espectacularmente al imponer Vietnam fuertes sanciones por las salidas clandestinas, y un pequeño goteo de salidas directas comenzó desde Vietnam. Más de 450.000 refugiados indochinos fueron reasentados desde campamentos del sudeste de Asia en el lapso de 18 meses. De 1980 a 1986, a medida que los reasentamientos superaban en número a las decrecientes llegadas, las autoridades de refugiados comenzaron a hablar con creciente optimismo acerca de la solución de la crisis regional.

En 1987-1988, sin embargo, las llegadas de vietnamitas se dispararon de nuevo y se hizo evidente que el antiguo consenso no se mantendría. Los países occidentales, ante la corriente en aumento de solicitantes de asilo que llamaba a sus puertas, y convencidos de que los indochinos que llegaban no merecían ya automáticamente el estatuto de refugiados, redujeron gradualmente el número de personas reasentadas y aplicaron criterios más selectivos. El acuerdo de 1979 (asilo temporal seguido de reasentamiento en un tercer país) había dejado de ser válido. El Alto Comisionado, Jean-Pierre Hocké, señaló a este respecto: «El paso del tiempo ha erosionado progresivamente el consenso en el que se ha basado nuestro enfoque de la cuestión de los refugiados indochinos».ii

La conferencia de Ginebra de 1989 y el Plan General de Acción

En junio de 1989, diez años después de la primera conferencia sobre los refugiados indochinos, se celebró en Ginebra otra conferencia. En esta ocasión, los 70 gobiernos presentes aprobaron un nuevo enfoque regional al que se daría el nombre de Plan General de Acción (PGA). El PGA representó un importante esfuerzo multilateral para resolver el problema de los refugiados vietnamitas. Fue uno de los primeros ejemplos de una situación en la que el país de origen se convirtió en actor fundamental, junto con otros países y actores de la región y de otras regiones, a la hora de ayudar a resolver una gran crisis de refugiados.

El PGA tenía cinco objetivos principales: primero, reducir las salidas clandestinas mediante medidas oficiales contra los organizadores de salidas en barco y promover el aumento de las oportunidades de migración legal en virtud del Programa de Salidas Organizadas; segundo, proporcionar asilo temporal a todos los solicitantes de asilo hasta que se determinase su estatuto y se encontrase una solución duradera; tercero, determinar el estatuto de refugiado de todos los solicitantes de asilo de conformidad con las normas y los criterios internacionales; cuarto, reasentar en terceros países a las personas reconocidas como refugiados, así como a todos los vietnamitas que estaban en campamentos antes de las fechas límite regionales; y quinto, asistir en el retorno de quienes no resultaran ser refugiados y reintegrarlos en sus países de origen.iii

La tarea de ejecutar el PGA le correspondió al ACNUR, en tanto que el respaldo económico provenía de la comunidad donante. Se estableció un Comité Directivo, presidido por el ACNUR y formado por representantes de todos los gobiernos que asumían compromisos en virtud del PGA, ya fuera de asilo, reasentamiento o repatriación.

Allí donde los compromisos de 1979 sobre asilo eran de carácter general, los contraídos diez años después eran más específicos. Por ejemplo, se afirmaba: «Se concederá refugio temporal a todos los solicitantes de asilo, que serán tratados de manera idéntica sin tener en cuenta la forma en que han llegado hasta que concluya el proceso de determinación del estatuto». Estos compromisos se cumplieron en la mayor parte de la región, aunque hubo excepciones. Tailandia, entre otras cosas, puso fin a las «expulsiones» de barcos de sus aguas territoriales, pero Singapur dejó de permitir el desembarco de los casos de salvamento en el mar o de llegada directa. En Malasia, durante gran parte de 1989-1990, las autoridades locales tuvieron órdenes de desviar de nuevo a aguas internacionales los barcos que llegasen.

Mediante el efecto conjunto de la falta de incentivos en los campamentos (incluida la terminación de la asistencia para la repatriación a personas llegadas después de septiembre de 1991) y las campañas del ACNUR en los medios de comunicación dentro de Vietnam, el PGA puso término finalmente al flujo de solicitantes de asilo vietnamitas. En 1989, unos 70.000 vietnamitas solicitaron asilo en el sudeste de Asia. En 1992, sólo lo hicieron 41, y la cifra ha seguido siendo insignificante desde esa fecha.

Cuando se celebró la conferencia que aprobó el PGA, en 1989, un total de 50.670 refugiados vietnamitas anteriores a la fecha límite residían en campamentos del sudeste de Asia. Casi la cuarta parte de ellos habían sido rechazados ya por al menos un país de reasentamiento, y otro 25% eran casos de baja prioridad de acuerdo con unos criterios de reasentamiento cada vez más restrictivos. A finales de 1991, prácticamente todas estas personas habían sido reasentadas. De los vietnamitas posteriores a la fecha límite, un total aproximado de 32.200 fueron reconocidos como refugiados y reasentados, frente a 83.300 cuyas peticiones fueron rechazadas y que regresaron a sus hogares. En general, durante los ocho años de aplicación del PGA, más de 530.000 vietnamitas y laosianos fueron reasentados en otros países.

Ninguno de los países que acordaron aplicar los procedimientos de determinación del estatuto de refugiado era parte de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, con la excepción de Filipinas, y ninguno tenía experiencia legislativa o administrativa en la determinación del estatuto de refugiado. Sin embargo, los cinco lugares principales de primer asilo (Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Malasia y Tailandia) aprobaron procedimientos por los que se concedía a los solicitantes de asilo el acceso al ACNUR, una entrevista completa para la determinación del estatuto de refugiado, los servicios de un intérprete y la posibilidad de revisión por una segunda autoridad. Además, en Hong Kong los solicitantes tuvieron acceso a los tribunales para la revisión judicial.

En términos generales, más o menos el 28% de los solicitantes de asilo vietnamitas que reclamaron el estatuto de refugiado en virtud de los procedimientos del PGA tuvieron éxito. Hong Kong, que entrevistó al máximo número de solicitantes (60.275), registró también la tasa más baja de aprobación (18,8%). La autoridad del ACNUR para reconocer a los refugiados en virtud de su mandato representó una importante red de seguridad para garantizar que ninguna persona cuya petición fuera válida era rechazada y devuelta a Vietnam.

Para alcanzar un consenso acerca de la repatriación a Vietnam, los gobiernos que eran partes del PGA habían acordado en 1989 que «en primer lugar, se hará todo lo posible para fomentar el retorno voluntario de [aquellas personas cuyas solicitudes sean rechazadas] [...] Si, una vez transcurrido un tiempo razonable, es evidente que la repatriación voluntaria no progresa suficientemente hacia el objetivo deseado, se examinarían alternativas reconocidas como aceptables en virtud de las prácticas internacionales».iv Aunque nadie lo dijo abiertamente, para la mayoría esto significó en su momento el retorno involuntario.

Hong Kong había comenzado el proceso de «selección» de las personas que llegaban un año antes que el resto de la región y, en marzo de 1989, había organizado ya la primera repatriación voluntaria a Vietnam en más de una década. En los meses siguientes, sin embargo, el gobierno decidió que el número de personas que regresaban voluntariamente era insuficiente y recurrió a medidas más extremas. El 12 de diciembre de 1989, al amparo de la oscuridad, más de 100 policías de Hong Kong escoltaron a un grupo de 51 hombres, mujeres y niños vietnamitas hasta un avión que los esperaba y que los trasladó a Hanoi. Las subsiguientes protestas internacionales persuadieron a Hong Kong de aplazar nuevas repatriaciones involuntarias pero, en una nueva iniciativa, el Reino Unido, Hong Kong y Vietnam firmaron un acuerdo en octubre de 1991 para aplicar un «Programa de Retorno Ordenado». Los países de asilo de la ASEAN firmaron finalmente sus   propios   acuerdos   sobre   un   Programa   de

Indochina: reasentamiento y repatriación, 1975-1997* Gráfico 4.1 * La tabla indica el reasentamiento o la repatriación desde países o territorios de primer asilo. ** Incluye 367.040 camboyanos que no se contaron como ingresos en los campamentos del ACNUR en Tailandia, pero que regresaron bajo los auspicios del ACNUR en 1992-1993, así como solicitantes de asilo vietnamitas rechazados.