5.1 Campamentos y asentamientos de refugiados

Los enormes flujos de refugiados de la década de 1980 se tradujeron en el establecimiento de grandes campamentos y de otros tipos de asentamientos organizados en los países de acogida. En África concretamente, la creación de campamentos comenzó a sustituir la práctica anterior de permitir que los refugiados se establecieran entre la población local.

Los campamentos reciben críticas generalizadas desde hace varios años, en particular por quienes consideran que el ACNUR es responsable tanto de la política de establecer tales campamentos como de los problemas que éstos sufren. Las voces críticas alegan que los campamentos son perjudiciales e innecesarios y que hay que buscar alternativas, como el asentamiento espontáneo (por medio del cual los refugiados se integran en la comunidad de acogida).i

La naturaleza de los campamentos

No existe una definición clara de qué constituye exactamente un «campamento de refugiados», pues este término se utiliza para describir unos asentamientos humanos que varían considerablemente en tamaño y carácter. En general, los campamentos de refugiados son zonas cerradas y limitadas para los refugiados y las personas que los asisten, donde se proporciona protección y asistencia hasta que los refugiados pueden retornar sin riesgos a sus países de origen o ser reubicados en otro lugar. A diferencia de otros tipos de asentamientos, como los asentamientos agrícolas o los «pueblos de refugiados» que hubo en Pakistán en las décadas de 1980 y 1990, los campamentos de refugiados no suelen ser económicamente independientes.

Normalmente, los campamentos tienen un carácter temporal, y se construyen en consecuencia. Sin embargo, en muchos casos, permanecen 10 años o más, lo que crea nuevos problemas. Muchas veces el suministro de agua y el sistema de alcantarillado no están preparados para soportar un uso prolongado, y los terrenos destinados a vivienda se quedan pequeños a medida que las familias aumentan de tamaño. En numerosos campamentos, la leña es insuficiente y los refugiados deben salir a buscarla afuera, provocando la deforestación y otros problemas medioambientales. Cuando los problemas salen de los propios campamentos y afectan a las comunidades de acogida de alrededor, los gobiernos suelen imponer restricciones a los refugiados, limitando su libertad para circular y trabajar fuera de los campamentos.

Uno de los problemas más serios asociados a muchos campamentos es el que provocan las autoridades locales al no proporcionar plena protección a los refugiados, especialmente si se tiene en cuenta que los campamentos están ubicados a menudo en zonas de conflicto o en sus proximidades. A largo plazo, pueden convertirse en lugares peligrosos llenos de delincuentes, acosados por el contrabando de armas y de drogas y por la presencia de bandas organizadas de delincuentes. Los refugiados que residen en ellos suelen sufrir malos tratos domésticos y actos de intimidación. A veces los grupos armados toman el control de los campamentos o los utilizan como bases, como en el caso de los muyahidín en Pakistán, los «contras» en Honduras y, más recientemente, los Interahamwe en la región oriental del Zaire (véase recuadro 10.1). Cuando los campamentos pierden su carácter civil y pasan a ser refugio de grupos armados, se convierten en blanco de los ataques de fuerzas enemigas. Hay campamentos que han sido objeto de atentados con explosivos y de bombardeos, de asaltos destinados a tomar rehenes, vehículos y suministros, y escenario de peligrosas persecuciones a manos de grupos armados. En estas circunstancias, los gobiernos de acogida los consideran una creciente amenaza para la seguridad e imponen mayores restricciones a los refugiados.

¿Es preferible el asentamiento espontáneo?

Los críticos acusan al ACNUR de favorecer los campamentos de refugiados frente al asentamiento espontáneo porque los primeros ofrecen los mejores medios para controlar a los refugiados y facilitan la repatriación. Estas voces sostienen que los campamentos son perjudiciales e innecesarios y que siempre pueden encontrarse alternativas viables. Una de ellas es el «asentamiento espontáneo asistido», mediante el cual se ayuda a los refugiados a establecerse entre la población local. Alegan en su favor que los refugiados así asentados gozan de una vida mejor, corren menos peligro, son más libres y viven en circunstancias más viables que los que residen en los campamentos o en otros asentamientos organizados. El supuesto implícito del que se parte es que, si se les diera a elegir, los refugiados nunca escogerían establecerse en un campamento.

En un principio, podría parecer obvio que nadie elegiría vivir en un campamento de refugiados si tuviera la posibilidad de hacerlo en otro lugar. Sin embargo, la realidad es a menudo más compleja. La investigación empírica no ha probado suficientemente las suposiciones generales de que fuera de los campamentos las condiciones son mejores para los refugiados. No es cierto, ni mucho menos, que los refugiados asentados espontáneamente corran en general menos peligros o vivan mejor que los que residen en los campamentos. Dependiendo de las circunstancias, los refugiados que viven fuera de los campamentos pueden verse expuestos a diversos problemas de seguridad y económicos, que van desde las amenazas por parte de residentes locales rencorosos, hasta los ataques de grupos rebeldes y el reclutamiento forzado por parte de estos grupos. Los refugiados que se establecen por su cuenta pueden correr el riesgo de ser detenidos por las autoridades del país de acogida y de ser trasladados por la fuerza a un campamento, como ocurrió en Karachi y en Peshawar, en Pakistán, a mediados de la década de 1980.

Desde el punto de vista de los refugiados, un campamento podría ser una opción menos arriesgada y más segura materialmente que el asentamiento autónomo. De hecho, muchas veces los propios refugiados y sus dirigentes se organizan en asentamientos similares a los campamentos antes de que el ACNUR u otras organizaciones humanitarias establezcan un programa de asistencia. Tampoco se debe partir del supuesto de que los campamentos son siempre sitios lóbregos y deprimentes llenos de víctimas dependientes y pasivas. Por el contrario, con gran frecuencia son lugares llenos de una vibrante actividad social y económica.

La mayoría de los campamentos grandes se convierten en zonas de actividad económica en la región de acogida, que cuentan con mercados, restaurantes y otros servicios dinámicos que gestionan los refugiados y que atraen a la población local de varios kilómetros a la redonda.ii Por ejemplo, Khao I Dang, un campamento para refugiados camboyanos situado en la frontera con Tailandia, fue muy conocido durante toda la década de 1980 por sus restaurantes y su próspero servicio de ciclotaxis. En el centro del campamento de refugiados ruandés de Goma, en la región oriental del Zaire, hubo un concurrido mercado entre 1994 y 1997. El grado de actividad económica de este campamento queda ilustrado por el hecho de que, a finales de 1995, había días en que se sacrificaban hasta 20 reses en él en la misma jornada.

Aunque las enfermedades como el cólera pueden propagarse con facilidad en campamentos construidos apresuradamente y superpoblados, en muchos casos —especialmente después de la fase inicial de emergencia— los refugiados de los campamentos tienen acceso a una atención médica, una educación y otros servicios significativamente mejores que los que reciben las personas que viven en las zonas circundantes. Como consecuencia, las organizaciones humanitarias que trabajan en los campamentos proporcionan cada vez con más frecuencia servicios de salud, agrícolas y educativos no sólo a los refugiados, sino también a las comunidades locales de estas zonas. Esto no quiere decir que los campamentos sean siempre beneficiosos para la región de acogida. Las ventajas económicas pueden verse contrarrestadas por otros problemas, pero hay que considerar éstos en su justa perspectiva. El debate sobre las ventajas y desventajas de los campamentos de refugiados debe realizarse en el contexto de una clara comprensión de cómo funcionan los campamentos y de la naturaleza de su repercusión sobre la región.

La política oficial del ACNUR es evitar el establecimiento de campos si se dispone de alternativas viables, como se expresa claramente en el Manual de Emergencias del ACNUR, y es una de las primeras normas para los Equipos de Respuesta a las Emergencias de la organización. En muchas situaciones, es el gobierno de acogida el que insiste en que se establezcan campamentos, o los propios refugiados que se reúnen en grandes grupos, creando asentamientos que, en último término, cuando entra en escena la asistencia internacional, adoptan la forma de campamentos.

La preferencia de muchos gobiernos de acogida por los campamentos frente al asentamiento espontáneo se basa normalmente en tres factores: en primer lugar, las necesidades de seguridad que perciben; en segundo lugar, la capacidad para organizar la repatriación; y en tercer lugar, la capacidad para atraer la asistencia internacional mediante la creación de asentamientos visibles de refugiados. En este sentido, es legítimo y necesario cuestionarse las motivaciones de los responsables políticos que insisten en el establecimiento de campamentos, especialmente cuando existen oportunidades para el asentamiento autónomo. Al mismo tiempo, y no obstante el artículo 26 de la Convención de la ONU sobre los Refugiados de 1951 sobre el derecho de los refugiados a elegir su lugar de residencia y a la libertad de circulación, algunos juristas han reconocido que los Estados de acogida tienen a su vez derecho a alojar a los refugiados en campamentos especiales o en zonas designadas específicamente para ellos siempre que se respeten unas normas mínimas de tratamiento. Habida cuenta de las consideraciones de carácter político, económico y jurídico sobre las que se sustenta el establecimiento de los campamentos de refugiados, no resulta probable que los argumentos de tipo general a favor del asentamiento espontáneo tengan una repercusión significativa sobre las políticas de muchos países que acogen a refugiados.

Una distinción poco clara

Aunque el debate sobre los campamentos de refugiados ha planteado varias cuestiones importantes, en la práctica, rara vez los campamentos de refugiados y los refugiados que han optado por el asentamiento espontáneo constituyen dos categorías claramente diferenciadas. Aparte de excepciones como los campos de detención de Hong Kong en la década de 1980 y principios de la de 1990, la mayoría de los campamentos establecidos no confinan a los refugiados dentro de sus perímetros. Por el contrario, en muchas situaciones, los refugiados pueden circular libremente dentro y fuera de los campamentos, aprovechar las oportunidades para ganar un salario, comerciar o labrar la tierra en el país de acogida, o visitar su país natal, como muchos hacen antes de la repatriación. Una vez desplazados de sus hogares, los refugiados evalúan sus perspectivas y dividen sus opciones entre los campamentos y la comunidad circundante. A veces, parte de la misma familia vive en campamentos, y otra parte aprovecha las oportunidades que existen fuera de ellos. Esto significa que a menudo no es manifiesta la delimitación entre las comunidades que viven en campamentos y las que residen en las zonas circundantes.

En muchos aspectos, ni los defensores ni los detractores de los campamentos han comprendido el fondo del debate. Ni los campamentos de refugiados son inherentemente lugares peligrosos o desestabilizadores, ni el asentamiento espontáneo es siempre la mejor opción para los refugiados. El auténtico reto para los Estados de acogida, las organizaciones humanitarias y los responsables políticos es garantizar que los refugiados puedan gozar de unas condiciones de vida exentas de riesgos, seguras y dignas, residan en un campamento o fuera de él. Los campamentos pueden servir perfectamente a sus fines cuando se impide que sean militarizados, se mantiene el imperio de la ley, se proporcionan servicios de salud, educación y otros servicios esenciales adecuados, y cuando los refugiados tienen oportunidades para ser autosuficientes. Es a estos fines a los que han de dirigirse los esfuerzos humanitarios.