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La distancia que separa la ayuda de emergencia y la ayuda al desarrollo a largo plazo ha sido a menudo resultado de las diferencias institucionales entre las organizaciones que prestan ayuda de emergencia y las que fomentan el desarrollo. Las organizaciones de ayuda deben tener la capacidad de responder con rapidez y dar prioridad a las necesidades urgentes. Normalmente recurren sobre todo a personal internacional. La financiación de la ayuda de emergencia suele ser a corto plazo y estar orientada a proyectos concretos. Por el contrario, las organizaciones de desarrollo actúan habitualmente basándose en estrategias a largo plazo que pueden aplicarse en un ámbito regional o nacional, y a menudo están ausentes durante los períodos de conflicto o de inestabilidad política. En la práctica, la transición desde la ayuda de emergencia hasta el desarrollo suele ser difícil. Por una parte, los proyectos iniciados por organizaciones de ayuda son muchas veces demasiado pequeños y están excesivamente fragmentados y no pueden servir de base para programas de desarrollo sostenibles y a largo plazo. Por otra parte, las instituciones financieras y las organizaciones de desarrollo tienen su propias prioridades, y con frecuencia se muestran reacias a hacerse cargo de programas en los que no han desempeñado una función de capacitación. Las organizaciones para el desarrollo carecen muchas veces de la experiencia de campo y de los conocimientos específicos necesarios para asumir la responsabilidad de proyectos realizados previamente por organizaciones de ayuda. El éxito y la sostenibilidad de los programas de desarrollo dependen en gran medida del compromiso de la población local y del gobierno nacional, inexistente a menudo en los proyectos creados rápidamente por organizaciones de ayuda durante la fase de emergencia. Iniciativas en África y en Centroamérica En África, el impulso inicial de limitar la dependencia de los refugiados de la asistencia internacional y crear situaciones de «desarrollo y autoayuda integrados» procedió de una conferencia panafricana sobre la situación de los refugiados en África, celebrada en Arusha, Tanzania, en mayo de 1979.i Dos años después, se celebró en Ginebra la primera Conferencia sobre Asistencia a los Refugiados en África (ICARA I), dedicada a las conexiones entre los programas de ayuda para refugiados del ACNUR y los programas generales de desarrollo en los países que acogen a refugiados. En 1984, una segunda conferencia internacional (ICARA II) trató de conseguir que los donantes, las organizaciones internacionales y los gobiernos de acogida se comprometieran a adoptar enfoques orientados al desarrollo en la asistencia a los refugiados. Se acordó que debía hacerse hincapié en programas encaminados a lograr la autosuficiencia y en soluciones duraderas para los refugiados. Sin embargo, las iniciativas que se acordaron en la conferencia se vieron eclipsadas por la magnitud de las nuevas crisis de refugiados que sufrió África en aquel período, muchas de las cuales fueron empeoradas por una grave sequía. Los avances tambien fueron obstaculizados por la insistencia de los gobiernos de acogida de que la financiación de proyectos para personas de otras nacionalidades —incluidos los refugiados— debía ser adicional a los recursos dedicados al desarrollo nacional, en lo que se conoció en aquel momento como la cuestión de la «adicionalidad». Las limitadas aportaciones de la comunidad internacional a ciertos países que acogían a refugiados también contribuyeron a paralizar el proceso. En Centroamérica, a finales de los años ochenta y principios de los noventa, cuando finalizaron diversas guerras en la región y comenzó una repatriación a gran escala, también quedó patente que una paz sostenible dependía de la reinserción de los refugiados y desplazados retornados. Esto, a su vez, dependía en gran medida de la rehabilitación y reconstrucción de las infraestructuras e instituciones dañadas por la guerra. Por tanto, se lanzó una serie de programas de desarrollo para consolidar la paz, y el ACNUR proporcionó asistencia no sólo a los refugiados y desplazados que retornaban, sino también a otras poblaciones afectadas por la guerra. La Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), celebrada en Ciudad de Guatemala en mayo de 1989, promocionó varias iniciativas para salvar la distancia que separaba la ayuda humanitaria del desarrollo a largo plazo. Los numerosos proyectos de efecto inmediato realizados por organizaciones como el ACNUR desempeñaron un papel en la consolidación de la paz en las comunidades afectadas por la guerra. Sin embargo, estos microproyectos de carácter único y modestamente financiados no pudieron salvar, por sí solos, esa distancia entre ayuda de emergencia y desarrollo. Iniciativas recientes En 1999, el ACNUR lanzó una nueva iniciativa, junto con la Institución Brookings, con sede en Washington, para estudiar formas de salvar la distancia que separa ayuda y desarrollo. El objetivo del «proceso Brookings» es mejorar la coordinación y la cooperación entre las organizaciones de ayuda y las de desarrollo en sus esfuerzos para lograr la reinserción sostenible y a largo plazo de las poblaciones de refugiados y desplazados que regresan a sus hogares. En lugar de basarse en sistemas en los que, en un momento determinado, las organizaciones de ayuda entregan la responsabilidad sobre proyectos concretos a organizaciones de desarrollo, esta iniciativa trata de garantizar una cooperación y coordinación sistemáticas entre los organismos de ayuda y los de desarrollo desde el principio. La idea es que ambos tipos de organizaciones realicen análisis y evaluaciones de necesidades conjuntos, y elaboren planes de acción y evaluaciones de proyectos asimismo de forma conjunta. En último término, el objetivo
del «proceso Brookings» es involucrar a otras organizaciones
internacionales, organizaciones no gubernamentales, y órganos
bilaterales en una coalición más eficaz de socios
para la reinserción y el desarrollo. Como expresó
un funcionario de la ONU: "ayuda de emergencia" significa
salvar vidas, y "desarrollo" significa salvar medios
de vida, y ambos conjuntos de actividades deben realizarse simultáneamente».ii
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