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La preocupación internacional por la situación de las personas desplazadas dentro de su propio país adquirió una renovada urgencia en la década de 1990. Esto se debió en parte a la magnitud del desplazamiento causado por los nuevos conflictos armados internos que estallaron durante la década, y en parte a la ampliación del ámbito de intervención en zonas de conflicto en curso en el nuevo entorno político surgido tras el fin de la Guerra Fría. Cuando se creó el régimen legal e institucional internacional para proteger a los refugiados, hace 50 años, no incluyó a los desplazados internos. De conformidad con las ideas tradicionales acerca de la soberanía, los desplazados internos se consideraban comprendidos bajo la jurisdicción interna del Estado afectado. En consecuencia, la respuesta de la comunidad internacional al problema del desplazamiento interno no ha seguido una línea regular, y un gran número de desplazados internos han permanecido sin protección o asistencia efectivas. El alcance del desplazamiento interno Durante muchos años, la cuestión del desplazamiento interno no ocupó un lugar destacado en la agenda internacional, aun cuando el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) había ayudado tradicionalmente a los desplazados internos en el contexto de la protección de las víctimas de conflictos armados. En la década de 1990, el número de desplazados internos aumentó de forma espectacular. Aunque no es fácil establecer cifras exactas, en 1999 se calculaba que había entre 20 y 25 millones de desplazados internos —personas que se habían visto obligadas a abandonar sus hogares por los conflictos y las violaciones de derechos humanos— en al menos 40 países (véase gráfico 9.1). Más de la mitad de los desplazados internos del mundo están en África. Sólo en Sudán, la prolongada guerra civil ha desarraigado a cuatro millones de personas, en tanto que conflictos igualmente brutales y a veces genocidas han desplazado a un gran número de personas dentro de Angola, Burundi, la República Democrática del Congo, Ruanda y Sierra Leona. En Asia hay unos cinco millones de desplazados internos, especialmente en Afganistán, Azerbaiyán, Indonesia, Iraq, Myanmar y Sri Lanka. En Europa, conflictos como los de la antigua Yugoslavia, Chipre, Georgia, Rusia y Turquía han desplazado a otros cinco millones de personas. En América, unos dos millones de personas sufren el desplazamiento interno, la mayoría de ellas en Colombia. En julio de 1992, Francis Deng fue nombrado Representante del Secretario General de la ONU sobre la Cuestión de los Desplazados Internos. En opinión de Deng, los desplazados internos caen fácilmente en un «vacío de responsabilidad» dentro del Estado. Las autoridades afectadas no los consideran «su pueblo», necesitado de protección y asistencia, sino «el enemigo». El acceso a los desplazados en tales circunstancias es en muchos casos una empresa sumamente peligrosa. Cada una de las partes teme que la ayuda humanitaria fortalezca a la otra, por lo que trata de obstaculizar la asistencia al otro bando. La ayuda puede utilizarse incluso como arma en la lucha. El acceso se complica aún más debido a que los desplazados internos no siempre están congregados en campamentos o asentamientos a los que pueda llegarse fácilmente, sino que a veces se dispersan para no ser identificados. Muchos se mezclan con los residentes de los poblados de infraviviendas urbanas, donde para acceder puede ser necesario instrumentar programas que se extiendan a toda la comunidad; o pueden estar mezclados con otras poblaciones afectadas por la guerra. Así pues, incluso la tarea de calcular su número es más controvertida que en el caso de los refugiados. Puesto que en ocasiones no parece posible distinguir a los desplazados internos de otras personas necesitadas que están a su alrededor, se plantea con frecuencia la cuestión de si deberían ser identificados como una categoría especial o subsumidos bajo el epígrafe general de las personas vulnerables. Los desplazados internos tienen a menudo necesidades específicas que son consecuencia de su desplazamiento. Pueden tener un acceso limitado o nulo a la tierra, carecer de perspectivas de empleo estable, estar en posesión de una documentación insuficiente, y pueden seguir siendo vulnerables a actos de violencia como la reubicación forzada, el reclutamiento forzado y la agresión sexual. Durante el retorno y la reintegración, las personas que han sido objeto de desplazamiento interno pueden tener también unas necesidades de protección diferenciadas. El desplazamiento interno no sólo afecta negativamente a las vidas de los individuos y de las familias afectadas, sino también a comunidades y sociedades enteras. Tanto las zonas que abandonan como las áreas a las que los desplazados huyen pueden sufrir cuantiosos daños. Los sistemas socioeconómicos y las estructuras comunitarias pueden descomponerse y dificultar la reconstrucción y el desarrollo durante décadas. El conflicto y el desplazamiento también superan las fronteras y se trasladan a países vecinos, alterando la estabilidad regional. Por todo ello, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, ha subrayado la imperiosa necesidad de que la comunidad internacional redoble su apoyo a las iniciativas nacionales para ayudar y proteger a todas las poblaciones desplazadas. Los Principios Rectores En 1998, Francis Deng presentó los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Estos principios identifican las necesidades específicas de los desplazados, así como las obligaciones de los gobiernos, los grupos insurgentes, las organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) para con estas poblaciones. Basándose en el derecho internacional sobre derechos humanos, el derecho humanitario y el derecho análogo sobre refugiados, los Principios Rectores, en cuya redacción colaboraron el ACNUR y otras organizaciones humanitarias, reúne en un solo documento las diversas disposiciones del derecho internacional existente que son de aplicación a los desplazados internos. Los Principios Rectores se ocupan de las áreas poco definidas y de las «lagunas» que se perciben en el derecho, haciendo explícitas muchas de las disposiciones que antes sólo eran implícitas. Por ejemplo, hacen hincapié en que los desplazados internos no pueden ser devueltos por la fuerza a situaciones de peligro, establecen medidas de protección especiales para las mujeres y los niños y estipulan que las personas desplazadas tienen derecho a compensación o reparación por las propiedades y posesiones perdidas. Reafirman asimismo el derecho a no ser desplazado, especifican los motivos y las condiciones en que el desplazamiento es ilícito y establecen unas garantías mínimas que deben respetarse cuando tiene lugar el desplazamiento. Aunque no constituyen un documento legal vinculante propiamente dicho, los Principios Rectores han obtenido un reconocimiento y un prestigio considerables en un plazo relativamente breve, y son difundidos y promovidos ampliamente por la Naciones Unidas, los organismos regionales y las ONG. La coordinación de la acción internacional En la década de 1990, las organizaciones humanitarias, las organizaciones de derechos humanos y las agencias de desarrollo han centrado su atención progresivamente en el problema del desplazamiento interno. Sin embargo, las iniciativas de la comunidad internacional para tratar de resolver los problemas del desplazamiento interno se han visto limitadas reiteradamente por cuestiones relativas a la soberanía nacional y por problemas de seguridad y falta de acceso. Otras limitaciones han sido las relacionadas con los problemas de definición y las dificultades para identificar a las personas desplazadas que necesitan protección y asistencia. A pesar de la creciente conciencia sobre el problema del desplazamiento interno, la respuesta internacional ha seguido siendo selectiva, irregular y en muchos casos insuficiente. Dentro de las Naciones Unidas, las iniciativas para remediar esta situación se han centrado en el fortalecimiento de la cooperación entre los diversos organismos que tienen que ver con los desplazados, tal como se expone en el programa de reforma de la ONU presentado por el Secretario General en 1997.i En su libro Masses in Flight, Francis Deng y Roberta Cohen piden una división más eficaz del trabajo sobre el terreno para afrontar las necesidades de los desplazados internos, a fin de que la respuesta se concentre más en sus destinatarios.ii Los autores afirman que debe prestarse más atención a proteger la seguridad física y los derechos humanos de los desplazados internos. El papel del ACNUR El ACNUR fue creado en 1950 para proteger y prestar asistencia a los refugiados que habían cruzado fronteras internacionales en busca de seguridad. Aunque la relación de la organización con los desplazados internos se remonta a la década de 1960, en la década de 1990 aumentaron de forma espectacular la magnitud y el alcance de sus actividades en defensa de los desplazados internos. En 1999, el ACNUR proporcionaba protección y asistencia a unos 5 millones de desplazados internos, en una serie de operaciones que abarcaban desde Colombia hasta Kosovo y el Cáucaso.iii Aunque el Estatuto del ACNUR no hace referencia alguna a los desplazados internos, reconoce en su artículo 9 que, además del trabajo con los refugiados, el Alto Comisionado «emprenderá cualquier otra actividad adicional que pueda prescribir la Asamblea General [...] dentro de los límites de los recursos puestos a su disposición». Basándose en este artículo, y a lo largo de varias décadas, una serie de resoluciones de la Asamblea General de la ONU han reconocido la especial competencia humanitaria del ACNUR y han fomentado su participación en situaciones de desplazamiento interno. En particular, la Resolución 48/116 (1993) de la Asamblea General de la ONU establece importantes criterios para orientar la decisión del ACNUR acerca de cuándo ha de intervenir para proteger y ayudar a los desplazados internos. Estas resoluciones, junto con el artículo 9 del Estatuto, constituyen la base legal del interés del ACNUR por los desplazados internos y de las actuaciones de la organización en su defensa. El ACNUR considera que tiene una especial responsabilidad cuando las relaciones entre los problemas de los refugiados y el desplazamiento interno son intensas, y cuando los problemas relativos a la protección de los desplazados internos requieren la competencia especial de la organización. En algunas situaciones es difícil trazar una distinción significativa entre desplazados internos, refugiados, retornados y otras personas vulnerables afectadas por la guerra en la misma zona. En tales casos, a menudo es necesario adoptar un enfoque general y global hacia todas las personas afectadas en la comunidad. Una consideración importante para el ACNUR, a la hora de intervenir en casos de desplazamiento interno, es las repercusiones que esta intervención puede tener sobre la protección de los refugiados y la institución del asilo. La intervención del ACNUR puede tener consecuencias positivas y negativas. Los países de asilo pueden sentir una mayor inclinación a mantener sus políticas de asilo si se toman medidas para mitigar el sufrimiento de los desplazados internos, reducir su compulsión a solicitar asilo y crear unas condiciones que favorezcan su retorno. Por otra parte, las actividades del ACNUR en defensa de los desplazados internos pueden interpretarse erróneamente como una forma de obviar la necesidad de protección y asilo internacionales. Se han formulado críticas que afirman que, si pierde nitidez la distinción entre los refugiados, que disfrutan de derechos adicionales en virtud del derecho internacional sobre refugiados, y los desplazados internos, se menoscabará la protección de los propios refugiados.
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