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Antiguos problemas… nuevas realidades
Reformar los programas de protección para
millones de personas en una época más compleja
por Ray Wilkinson
“Hay
que pagar un alto precio por el caos de una política de asilo
de puertas abiertas”, publicaba recientemente el diario británico
The Sun. “Una bomba de relojería que hace tic tac”.
Su rival Daily Mail advertía que “una avalancha de
solicitantes de asilo infectados con el VIH desborda los hospitales
(…) y los pacientes británicos podrían ver canceladas
operaciones rutinarias”. El Daily Express seguía una
línea ligeramente distinta: “Los funcionarios de inmigración
están a punto de darse por vencidos en su intento de detener
a los falsos inmigrantes que inundan Gran Bretaña”.
Al día siguiente, el Express intensificó sus tácticas
alarmistas diciendo a sus lectores que hasta un total de “setenta
y tres millones de personas obtendrán el derecho a vivir
y trabajar en Gran Bretaña cuando sus países ingresen
en la Unión Europea el año que viene”. |
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“No, no me refiero al hecho de que admitamos a cualquier Fulano, Mengano o Zutano, o de que les suministremos enormes sumas en ayuda legal para luchar contra su deportación; ni tampoco a que los alojemos en lujosos hoteles, les demos subsidios de la seguridad social y, más tarde, casas y trabajos”, opinaba el escritor Kilroy. “No, lo que realmente demuestra lo imbéciles, lo estúpidos, lo débiles que nos hemos vuelto es que ahora proporcionamos viviendas protegidas y subsidios estatales a quienes planean asesinarnos con venenos mortales”.
En otro extremo del continente, los italianos observaban mientras una flotilla de embarcaciones desvencijadas transportaba ilegales desde África a la veraniega isla de Lampedusa. Supuestamente, un alto funcionario del gobierno italiano instó a los navíos de la Armada a abrir fuego contra los barcos que entraban, muchos de los cuales se iban a pique incluso antes de llegar a tierra. Un residente local, que contemplaba agitado la llegada del último barco, gritó a un visitante: “El gobierno debería meterlos en un barco gigantesco y remolcarlos hasta la casa de (el Primer Ministro) Berlusconi en Roma”.
Un informe describía las deplorables condiciones que los ilegales tienen que soportar para alcanzar la tierra prometida europea: “Hacinados después de días de insoportable miseria en el mar, se aferran a la esperanza de un futuro mejor. Al final de su fétido viaje, cunde la enfermedad entre las familias que han abandonado su patria, llevando consigo todo lo que poseen en este mundo. Les aguardan policías cubiertos con máscaras para protegerse de la enfermedad y del hedor rancio del sufrimiento humano”.
La ley del revólver
Al mismo tiempo, en África, cientos de miles de hombres, mujeres
y niños se refugiaban entre las maltrechas ruinas que conforman
actualmente la capital liberiana de Monrovia, intentando escapar del último
episodio de lucha en la despiadada guerra civil que padece este país.
“Inundada de armas, prevalece la ley del revólver y las víctimas
son los civiles inocentes”, se lamentaba el Alto Comisionado Ruud
Lubbers antes de que empezaran a llegar las fuerzas internacionales de
pacificación para intentar frenar la carnicería.
En el Pacífico, la detención de unos niños en la
minúscula isla de Nauru se convirtió en el tema del día.
Los más altos miembros de Amnistía Internacional hicieron
una marcha de protesta frente a la casa del Primer Ministro australiano,
John Howard, para exigir la liberación de los 112 jóvenes
detenidos en Nauru, un campamento costero creado en 2001 para alojar a
los grupos de personas que intentan llegar a Australia. El Gobierno defendió
con vehemencia su política de inmigración frente a las críticas
generalizadas, pero, al exigir la liberación de los niños,
Amnistía manifestó: “Consideramos al Gobierno australiano
como uno de los líderes en la protección de los derechos
humanos, pero si vemos la reiterada detención de niños,
esto reflejaría que en realidad que la ley es distinta a la práctica”.
Nunca antes se había manifestado de este modo la situación
de las personas desplazadas -refugiados, solicitantes de asilo, emigrantes
económicos y medioambientales- en cada rincón del planeta.
La cuestión se debate en los pasillos gubernamentales desde París
a Beijing. Los ciudadanos de un pueblo rural de Carolina del Sur aguardan
con ansiedad la llegada de un grupo de refugiados de África. El
diminuto estado de Burundi permanece abatido y maltrecho tras décadas
de conflicto en el que cientos de miles de civiles han sido exterminados
o han huido. Nauru, una de las repúblicas más pequeñas
del mundo, se vio envuelta en el problema al aceptar la generosidad australiana
-y a grupos no deseados de boat people- como una forma de sustento económico.
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El éxito
o el fracaso de gobiernos y carreras políticas se decide
sobre la base de esta cuestión. En algunos países
como Gran Bretaña, el tema se ha puesto tan “caliente”
que compite por titulares y espacio con David Beckham, ícono
de las superestrellas del fútbol mundial, al que un ejército
de fotógrafos de los medios más importantes graba
y transmite cada uno de sus movimientos. |
Cambios dramáticos
¿Pero por qué han cambiado las cosas de forma tan dramática en el comienzo del nuevo milenio? ¿Está la situación tan fuera de control realmente como el creciente batir de tambores de los titulares periodísticos sugiere?
Las huidas en masa no son nada nuevo. Desde tiempos inmemoriales, poblaciones enteras se han visto forzadas periódicamente a abandonar sus hogares y países en tiempos conflictivos. Incluso en las últimas décadas, hasta un total de 10 millones de personas huyeron desde Pakistán oriental a la India a principios de los años 70 en el mayor desplazamiento de seres humanos ocurrido en la historia moderna. Muchos millones más han sufrido el desarraigado en el Sudeste asiático, África y Europa.
Y aunque ahora el
“terrorismo” irá indeleblemente asociado a los
atentados contra Nueva York y Washington del 11 de septiembre de
2001, esa arma también se ha utilizado desde los tiempos
más remotos para matar, mutilar y desalojar a millones de
aterrorizados civiles. |
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Los movimientos a gran escala de refugiados no son nada nuevo en Europa, especialmente durante y después de las dos guerras mundiales, pero allí los gobiernos se sienten menos seguros hoy en día, amenazados por el carácter impredecible de las migraciones en un momento en que las remesas de gente de África y los emigrantes, que llegan en masa por las transitadas rutas terrestres del contrabando que viene del Este, intentan abrir brechas en los muros, cada vez más altos, que el continente erige para mantenerlos fuera.
En realidad, el número de personas desplazadas en el mundo que son de incumbencia del ACNUR ha disminuido desde la cifra récord de más de 27 millones en 1994 a los más de 20 millones en la actualidad, pero eso es sólo una parte de la historia.
Se calcula que hay unos 20-25 millones de desplazados internos en el interior de sus propios países, personas en situaciones desesperadas que disfrutan de poca simpatía o protección internacional, pero que son parte potencial del siguiente éxodo masivo.
Aprovechando que las comunicaciones son más fáciles y las distancias más cortas, millones de los denominados emigrantes económicos se ponen en marcha cada día.
Los contrabandistas y traficantes de seres humanos han desarrollado un negocio de muchos miles de millones de dólares, deseosos de transportar a quien sea y adonde sea siempre y cuando puedan pagar las tarifas, a menudo exorbitantes, de su pasaje.
Los sistemas de inmigración y asilo de los estados desarrollados se han visto desbordados en ocasiones por intentar atender a más gente y distinguir a las personas con una auténtica necesidad de ayuda de quienes simplemente buscan una vida mejor en otro país.
Las guerras se han vuelto más complicadas y más sucias. Algunas, como las de Sudán y Angola, se convirtieron en crisis “prolongadas” que duraban décadas y eran cada vez más difíciles de resolver.
El terrorismo y la consiguiente guerra de Washington contra este fenómeno se ha globalizado, extendiéndose desde Estados Unidos por Europa, Oriente Medio y África hasta el antaño idílico paraíso de Bali, levantando sospechas sobre cualquier “extranjero” que solicita ayuda.
Un cóctel volátil
Este movimiento de auténticos refugiados, solicitantes de asilo, emigrantes económicos, la incertidumbre de los futuros atentados terroristas, el alcance global de traficantes y contrabandistas, los esfuerzos de los países desarrollados por estrechar la seguridad de sus fronteras y los procedimientos de inmigración, se han combinado para formar un volátil cóctel de aprehensión, inquietud y, a veces, xenofobia.
El Alto Comisionado Ruud Lubbers ha desechado las visiones apocalípticas de algunos políticos y medios de comunicación y ha insistido en que los instrumentos clave, como la Convención sobre los Refugiados de 1951, siguen siendo la piedra angular de los esfuerzos por proteger a uno de los grupos más vulnerables del mundo.
También ha admitido que su organización ha llegado a una auténtica “encrucijada” y que se están diseñando nuevas estrategias de protección, incluyendo el reforzamiento de la Convención sobre los Refugiados, la mejora de la cooperación internacional, una distribución de la carga más equitativa entre los distintos estados y un incremento de la ayuda a los países más pobres que albergan refugiados.
Volker Turk, director del programa de protección y del equipo legal del ACNUR, define el panorama actual de la protección como “infinitamente más complicado y desafiante” que el de unos años atrás.
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Pero
reformar los programas de protección para hacer frente a
nuevos desafíos no es un fenómeno nuevo. |
Al mismo tiempo, empezó a tomar forma un cuerpo de leyes internacionales sobre cuestiones humanitarias y de refugiados. Incluía la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, seguida un año más tarde por la cuarta Convención de Ginebra, que abarcaba la protección de los civiles afectados por la guerra.
El 28 de julio de 1951, la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención de Ginebra sobre los Refugiados, un hito histórico por el que empezar a medir el régimen global moderno de los refugiados.
Pese a ser el primer acuerdo realmente internacional sobre refugiados, era también un instrumento deliberadamente restrictivo. El documento final abarcaba principalmente a los cerca de un millón de refugiados de Europa que habían sido desalojados de sus hogares antes del 1 de enero de 1951. Los redactores sintieron que “sería difícil para los gobiernos firmar un cheque en blanco y asumir obligaciones hacia futuros refugiados, cuyo origen y número eran desconocidos”.
No se hacía mención del derecho de asilo en el documento. O de cuestiones tales como la persecución sexista. Los padres de la Convención -hombres todos- no omitieron deliberadamente dicha categoría. En aquellos días lejanos, ni siquiera se consideraba su existencia.
En las décadas intermedias, las legislaciones internacionales, regionales y nacionales taparon muchos huecos y se pusieron en marcha otras medidas mientras el número de refugiados crecía inexorablemente y las crisis se globalizaban y volvían más complejas.
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Se desarrollaron los sistemas nacionales de asilo, mientras que
el ACNUR actuaba en calidad de perro guardián. Actualmente,
la violencia sexista, en determinadas circunstancias se considera,
de forma generalizada, incluida en la definición del refugiado. Un Protocolo de 1967 relativo al Estatuto de Refugiado eliminó el plazo de 1951 y las restricciones geográficas de la Convención. Dos años después, la Organización para la Unidad Africana adoptó su propia Convención de Refugiados, que incluía el principio, universalmente aceptado ahora, de la repatriación “voluntaria”. Se forjaron soluciones provisionales para resolver crisis específicas. A raíz de la larga guerra de Indochina, |
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El momento decisivo
Los años 90 marcaron en cierto sentido una línea divisoria
para el ACNUR. A medida que finalizaba la era de la guerra fría,
la propia naturaleza de la guerra cambió. Los conflictos convencionales
se vieron remplazados cada vez más a menudo por crisis internas
más difusas.
Anteriormente, la agencia para refugiados había trabajado en
los márgenes de la guerra, ayudando a los refugiados una vez
que se encontraran a salvo en un país vecino. Pero después
de la primera guerra del Golfo, en Bosnia y en los Grandes Lagos africanos,
se envió personal sobre el terreno al centro mismo de estos conflictos
de nuevo cuño. La agencia amplió su personal y asumió
nuevas responsabilidades, dirigiendo convoyes de ayuda, organizando
transportes aéreos, poniendo en marcha programas especiales,
reconstruyendo hospitales y escuelas, reparando carreteras.
Pero tras estas actividades se ocultaba una bomba de relojería
a punto de estallar y que duraría años, tanto en el propio
ACNUR como en los gobiernos y otras agencias humanitarias.
Era la cuestión de la protección.
Los defensores del nuevo “super papel” de la organización
argumentaban que todas sus actividades estaban “relacionadas con
la protección”. Primero había que proporcionar a
los refugiados cosas básicas como vivienda, comida y agua antes
de que pudieran considerarse a salvo, y luego empezar el trabajo para
ayudarlos a rehacer sus vidas. Hubo que poner en marcha programas educativos
para los niños refugiados. Cuando volvieron a sus hogares, se
necesitaron programas de ayuda para la reintegración de los refugiados
y también para las comunidades a las que regresaban.
En ausencia de otras agencias, el ACNUR asumió muchas de estas
actividades y recibió cada vez más peticiones para ayudar
a los millones de desplazados internos en el interior de sus propios
países que carecen de un “padrino” internacional
que los respalde.
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Con la más
mínima discusión sobre la necesidad de estos programas,
se producía un prolongado y enconado debate sobre si el
mandato del ACNUR cubría tales actividades, si su trabajo
central de protección “pura” iba a sufrir a
consecuencia de ello y si la agencia poseía los recursos
para ejecutar todo lo que pretendía hacer. En un momento de ajustes presupuestales y reducciones de personal, esta lucha en concreto sigue en pie. Enviar convoyes de alimentos a enclaves asediados como Srebrenica en Bosnia tiene un alto y atractivo perfil televisivo, y resulta fácil de comprender y de calcular sus costes para los contables y donantes. El trabajo laborioso de meses para ayudar a forjar una nueva legislación sobre asilo en una oscura capital centroasiática o pasar semanas haciendo un seguimiento cuidadoso del bienestar de un pequeño grupo de personas vulnerables en Sri Lanka es caro, consume tiempo y su impacto resulta difícil de medir. |
Un reciente memorandum interno sobre protección hacía eco del problema: “Es importante recordar que el envío de protección internacional es un servicio especializado que requiere un uso intensivo de personal y que no puede ser equiparado o cuantificado de la misma manera que la distribución de artículos de ayuda. Esta función es más difícil de calibrar, pero es de hecho la razón de ser, el valor añadido del ACNUR”.
Perder de vista el objetivo
Los críticos dirigieron sus ataques contra el ACNUR y su rol
de protección desde diversos ángulos. Lo acusaron de haber
“perdido de vista el objetivo” de la protección,
diluyendo o ignorando sus responsabilidades básicas en busca
de proyectos de los que podrían encargarse otras organizaciones.
Y dependiendo del punto de vista particular de cada crítico,
la agencia ignoraba también los intereses de los estados o, por
el contrario, sucumbía a las presiones políticas nacionales.
Algunos países lanzaron la advertencia de que el papel del ACNUR
y la Convención resultaban cada vez más irrelevantes.
En el punto culminante de la controversia sobre la introducción
de fuertes restricciones al asilo en Australia, el Ministro de Inmigración,
Philip Ruddock, dijo que la agencia para refugiados se había
vuelto eurocéntrica y que tenía que empezar a escuchar
más atentamente a los países que pagan sus cuotas.
“Si el alto número de solicitantes de asilo que llegan
en barco nos obliga constantemente a asignar más y más
recursos a dicha tarea, no dispondremos de los recursos necesarios para
aumentar las actividades del ACNUR”, manifestó en una entrevista,
señalando que los estados gastan 10.000 millones de dólares
anualmente en atender a los inmigrantes ilegales.
Los opositores de este punto de vista alegaban que el ACNUR recibía
sólo una décima parte de esa cifra global para cuidar
de más de 20 millones de personas y que, asignando más
recursos a la agencia para el trabajo en la primera línea del
frente, se podría ayudar a aliviar la tensión de las estructuras
de asilo nacionales y reducir eventualmente la presión sobre
sus sistemas de asilo.
Un paseo por el parque
Volker Turk era un oficial de protección senior de camino a Bosnia
en 1997 cuando fue a dar un paseo por los jardines del Hotel Villa Bled
en Eslovenia. “Era uno de esos días grises y húmedos
del noviembre balcánico, pero de pronto salió el sol,
vimos el lago por primera vez y fuimos a dar una vuelta por él”,
recuerda.
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Él y su colega, Erika Feller,
entonces subdirectora de la división de protección
del ACNUR y ahora su directora, están de acuerdo en que
“nos habíamos convertido en un gran operador de ayuda
humanitaria, deslumbrados por el gran número de personas
al que ayudábamos, menos capaces de concentrarnos en lo
verdaderamente importante del complejo trabajo de la protección.
Necesitábamos convertirnos en el motor de la protección,
recuperar el liderazgo, volvernos proactivos en vez de reactivos”.
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A lo que Feller añadía: “Estas consultas abordarán especialmente las insuficiencias en el marco legal internacional”.
Siguieron dos años de mesas redondas, teleconferencias y negociaciones de lo que se conocería como Consultas Globales.
“Estábamos muy nerviosos”, indica Volker Turk. “Al principio había muchos escépticos que predecían que el proceso estaba condenado al fracaso”.
En tales circunstancias, dos años atrás, 162 países se reunieron en Ginebra con expertos en cuestiones de refugiados y humanitarias, en el encuentro mundial más importante sobre refugiados celebrado en medio siglo, y firmaron una declaración histórica reafirmando la validez de la Convención de 1951. Los reunidos reconocieron la “importancia duradera” y la “pertinencia y adaptabilidad” del documento que Lubbers describía como un tratado “para erradicar el miedo”.
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“Hace unos años se atacaba la
Convención”, decía Lubbers. “Los estados
argumentaban que estaba caduca. Ahora ya no es así. Ahora
ya nadie cuestiona su validez permanente”. Animados por el respaldo y convirtiendo las Consultas Globales en una plataforma más práctica, la agencia elaboró lo que ha denominado Agenda para la Protección, un marco que contiene las grandes líneas, directrices generales y actividades normativas para ser usadas por gobiernos y agencias humanitarias con el fin de fortalecer el régimen de protección. Volker Turk asegura que es “un pequeño milagro que hayamos llegado tan lejos. Hemos recuperado nuestra credibilidad. La crítica ha cesado”. Erika Feller dice que la agenda se ha convertido en “parte esencial del lenguaje y del marco de trabajo de los estados al más alto nivel”. |
El Alto Comisionado Lubbers ha lanzado una serie de iniciativas concretas dirigidas a fortalecer tanto los instrumentos como los programas centrales de protección, y a llenar el vacío existente entre el fin del mandato de protección de la agencia y la entrada en escena de otras organizaciones para promover la rehabilitación y el desarrollo a largo plazo de los refugiados retornados.
Ayuda
Si bien los críticos de la convención habían abandonado sus exigencias más radicales de anular o salirse del tratado de 1951, existía un reconocimiento generalizado de que aún había ciertos puntos que modificar.El Primer Ministro británico, Tony Blair, dijo que los valores del documento “son imperecederos”, pero añadió que, “con el incremento de la migración económica en el mundo, y más especialmente en Europa, hay una necesidad obvia de establecer normas y procedimientos adecuados. El Reino Unido ha tomado la delantera en la discusión para la reforma, no de los valores de la Convención, sino de cómo ésta opera”.
Una de las sugerencias fue la de añadir un protocolo similar al del tratado de 1967. “A los estados eso los puso muy nerviosos”, asegura una de las participantes en la discusión. Al igual que sus predecesores en las primeras negociaciones sobre la Convención, los gobiernos “no estaban preparados para adoptar nuevos textos legales de carácter vinculante”, según la misma fuente. Por otro lado, existía la preocupación de que unas discusiones de largo alcance pudieran acabar “enmarañando y debilitando fatalmente la Convención”, señala dicha participante. “Era un camino cuesta abajo por el que nadie quería deslizarse”.
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En
su lugar, Lubbers propuso el proyecto que ha llamado Convención
Plus, en realidad una serie de acuerdos especiales de tipo flexible,
tanto vinculantes como no vinculantes, entre los estados y/o organizaciones
humanitarias. Estos abordarían problemas tales como el
reparto más equitativo de las responsabilidades, atajar
el flujo errático de refugiados y solicitantes de asilo
y destinar una mayor ayuda al desarrollo para los países
más pobres del mundo que albergan grandes cantidades de
refugiados o de donde proceden las personas desplazadas. |
O como señaló en un discurso reciente: “La protección no lo es si no hay soluciones”. En otra conferencia, añadió que “el 2002 fue el año en que el ACNUR empezó a presentarse como parte de la solución”. Pero aún queda mucho por hacer y el hallazgo de soluciones permanentes “(todavía) no funciona del todo bien”.
La agencia ha instado a los estados a aceptar más refugiados para su reasentamiento permanente (ver el artículo sobre los bantúes somalíes en la página 10) o a integrarlos localmente en el país donde primero solicitaron asilo (Desarrollo mediante la Integración Local).
Se han emprendido proyectos piloto en Sierra Leona, Sri Lanka, Afganistán y Eritrea para asegurar el éxito en el retorno de los refugiados, creando operaciones sin fisuras durante las cuatro grandes fases del regreso, es decir, la repatriación, la reintegración, la rehabilitación y la reconstrucción. Lubbers lo llamó la iniciativa de las 4 R, diseñada para eliminar una de las más problemáticas y persistentes fallas en las operaciones humanitarias, el intervalo existente entre la ayuda de emergencia proporcionada por organizaciones como el ACNUR y los fondos para lanzar y sustentar el desarrollo a largo plazo.
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Los altos funcionarios de la protección
insisten también en que es necesario un cambio generalizado
de actitud y de tono para que la agenda de la protección
salga adelante en estos tiempos tan problemáticos. “Si
no mostramos más flexibilidad, si no abandonamos la línea
“purista” de que las demandas de protección
son siempre lo más importante y de que las acciones de
los gobiernos tienen siempre una sombra de sospecha, nosotros
y la Convención acabaremos siendo irrelevantes”,
asegura uno de ellos. |
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Convención Minus
Las mejoras en protección se enfrentan a feroces barreras, una montaña de obstáculos denominada por algunos “Convención Minus”.
En Europa, el Pacífico y Norteamérica, cada vez se intercepta a más personas cuando intentan llegar a los países donde pueden solicitar asilo.
Al finalizar el año la agencia para refugiados presentará a su Comité Ejecutivo un borrador de conclusiones para su aprobación, donde se insiste en que los países interceptores deben tomar todas las medidas para identificar a los auténticos refugiados y solicitantes de asilo antes de enviarlos de vuelta.
El número de detenciones “inaceptables” también ha crecido, aunque hace tiempo que el ACNUR reconoció el derecho de los países a detener individuos en determinadas circunstancias durante un espacio de tiempo limitado, en el mejor de los casos de no más de un mes.
Un reciente informe sobre el terreno acerca de la protección señalaba: “La falta de seguridad sigue siendo endémica, elementos armados se infiltran en campamentos y asentamientos, se intercepta, se niega la entrada o se hace volver por la fuerza a los refugiados, no se les da acceso a los procedimientos de asilo ni documentos de identidad, lo que aumenta el riesgo de detenciones y deportaciones arbitrarias, se enfrentan a la hostilidad de las poblaciones anfitrionas y sufren el riesgo constante de ser atacados, violados o asesinados”.
Aunque las secuelas y la reacción contra los refugiados y solicitantes de asilo tras los atentados de Estados Unidos y la guerra contra el terrorismo no han sido tan generalizadas como se anticipaba, sigue habiendo motivos de preocupación.
“Cuando se tomen medidas antiterroristas, debemos asegurarnos de que los gobiernos evitan hacer conexiones injustificadas entre refugiados y terrorismo”, manifestaba Lubbers. “Los propios refugiados son víctimas de la persecución y el terrorismo, no sus responsables”. Y en otro discurso: “Existe el riesgo de que esta gente se convierta en un chivo expiatorio y sea injustamente victimizada. No debemos permitir que eso ocurra”.
Pero en Estados Unidos, miles de personas seleccionadas para el reasentamiento -una importante plataforma en la búsqueda por parte de la agencia de soluciones permanentes- han sentido la reacción, al menos temporalmente. Aunque la cuota de admisión del 2002 en dicho país se había establecido en 70.000, sólo 26.300 personas fueron admitidas. El ACNUR informó de una caída del 56 por ciento en los casos de reasentamiento directamente bajo sus auspicios en otras partes del mundo.
La agencia para refugiados, la única organización de la ONU con mandato oficial para proteger a los refugiados, teme también que en este entorno de por sí complejo, donde cada vez es más difícil distinguir a los auténticos refugiados de otros “emigrantes”, el papel de las propias agencias humanitarias se vuelva borroso.
Sus responsables han mostrado su preocupación por el creciente número de agencias que describen su trabajo como relacionado con la “protección”, lo que podría conducir a que se diluya la capacidad técnica, en detrimento en última instancia de la propia gente a la que todos intentan ayudar.
Un funcionario de protección describe el problema de forma pintoresca: “El ACNUR es a veces la novia fea que llega a la iglesia con una pequeña dote. A menudo transmitimos mensajes que los gobiernos no quieren oír y no somos bien recibidos”. Otras agencias, sin embargo, “intentan ser la novia bonita con una gran dote, dispuesta a agradar”.
Altos intereses y desconcierto
Los recientes sucesos en Europa ponen de manifiesto los intereses en juego, el desconcierto, los malentendidos e incluso la atmósfera de espionaje que se crea cada vez que la inmigración y la protección aparecen en la agenda internacional.
A principios de año, Gran Bretaña lanzó una propuesta polémica que consistía básicamente en “exportar” el problema del asilo europeo mediante la creación de una serie de centros de atención en los países del extrarradio de la Unión, o como lo describía Londres, “dentro de la Europa amplia”, donde se examinaría a las personas en busca de asilo.
El diario The Observer informó rápidamente de “un campamento secreto en los Balcanes para alojar a los solicitantes de asilo del Reino Unido”. La historia fue posteriormente desmentida.
A medida que aumentaba la intriga, otros periódicos afirmaron haber descubierto al embajador británico en Albania inspeccionando clandestinamente remotas zonas montañosas en busca de posibles centros de detención.
Ante las feroces críticas de los grupos de derechos humanos y de algunos de sus socios europeos, Londres abandonó esa idea pero, a continuación, sugirió el establecimiento de “zonas de protección” más alejadas, en áreas como el Cuerno de África, de donde procedían muchos de los refugiados y donde podrían ser asistidos y examinados según la propuesta británica.
El Ministro de Exteriores, Jack Straw, subrayó que este segundo proyecto tenía el “completo apoyo del ACNUR”.
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Reconociendo
lo delicado y urgente del tema, la agencia para refugiados publicó
lo que denominaba un “planteamiento de tres vértices
para mejorar el sistema global de asilo”. El primero solicitaba
el fortalecimiento de los sistemas de asilo de los distintos estados.
El segundo transformaría Europa en un régimen único
de asilo, destacando que los centros de atención estarían
ubicados dentro de la Unión en vez de fuera de ella como
habían sugerido los británicos, y por tanto sujetos
a una vigilancia directa de la Unión Europea. |
Ambos planteamientos eran esencialmente distintos. Como portavoz del ACNUR, Rupert Colville insistía posteriormente: “Estamos interesados en hacer esfuerzos más concertados e imaginativos para resolver situaciones concretas en las regiones de origen, no en crear nuevas entidades geográficas o físicas. Queremos eliminar las presiones que obligan a los refugiados a huir, no intentar contenerlos de cualquier manera. El ACNUR no habla de “zonas de protección”. No estamos seguros de lo que significa este concepto”.
Era una cuestión de matiz, pero Amnistía Internacional, en un informe de 37 páginas, vino a enturbiar aún más las aguas sugiriendo que las propuestas británica y del ACNUR eran una misma cosa. El propio título del informe -“RU/UE/ACNUR: El ilegal e impracticable procesamiento extraterritorial de demandas de asilo”- marcaba el tono.
La réplica fue un hecho sin precedentes. “El informe de Amnistía distorsiona claramente la posición del ACNUR”, declaró Volker Turk. “Sus argumentos legales y programáticos son incorrectos. Perjudica nuestra labor al fundir todas las propuestas en una. Ha alimentado y desorientado gravemente el debate público”.
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Lubbers manifestó que la posición
de la agencia había sido “malinterpretada y tergiversada”.
Sus propuestas regionales no implicaban “transferir la carga,
sino repartirla”. |
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El mismo artículo informaba de que 12 organizaciones británicas habían protestado ante Blair por el apoyo de su nación a este supuesto plan de la ONU (en realidad británico): “Estas propuestas serán vistas como un intento de transferir la responsabilidad de los solicitantes de asilo y los refugiados a algunos de los países más pobres del mundo y enviará una señal peligrosa sobre el compromiso del Reino Unido con los derechos humanos”.
Hubo pocos ganadores en este desastre político.
Soberanía y desplazados
En el debate dentro del escenario mundial, seguía el torbellino alrededor de las cuestiones fundamentales de la soberanía, el derecho a intervenir durante las crisis humanitarias y la responsabilidad de ayudar a los 20-25 millones de personas que se encuentran desplazadas internamente en el interior de sus propios países, un grupo al que burocráticamente se denomina desplazados internos.
En uno de los más controvertidos discursos del Secretario General de la ONU, Kofi Annan instó hace tres años a los estados miembros a dejar de lado los poderes celosamente guardados -la soberanía y la inviolabilidad de las fronteras nacionales- en favor del más elevado interés de proteger a los civiles atrapados en el fuego cruzado de la guerra.
En un conjunto radical de recomendaciones, Annan sugería que el Consejo de Seguridad pudiera intervenir indirectamente en los conflictos internos, autorizando las misiones preventivas de pacificación, creando “pasillos seguros” en zonas de guerra para que las agencias de ayuda pudieran llegar hasta las poblaciones asediadas, haciendo cumplir las leyes internacionales humanitarias y de derechos humanos existentes e imponiendo sanciones como el embargo de armas a los estados más recalcitrantes.
En un informe más reciente titulado “La responsabilidad de proteger”, Gareth Evans, presidente del Grupo de Crisis Internacionales, y Mohamed Sahnoun, consejero especial de Annan para África, concluían que, en la última década, la comunidad internacional ha “convertido en un fracaso” las intervenciones humanitarias en lugares como Kosovo, Ruanda y Bosnia.
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El
debate había degenerado hasta convertirse en “irascibles
intercambios en los que los fervientes defensores de la intervención
dentro de los grupos de derechos humanos, combatidos por los ansiosos
defensores de la soberanía estatal, se enterraban cada
vez más profundamente en sus respectivas trincheras”.
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Pese a no tener un mandato general para los desplazados
internos, el ACNUR se ocupa actualmente de cerca de seis millones de
ellos. Su situación es similar a la de los refugiados, suelen
encontrarse en las mismas ubicaciones geográficas donde tienen
lugar las operaciones de refugiados y es de sentido común que
la agencia se ocupe de poblaciones específicas.
Pero cada nueva crisis genera los mismos dilemas políticos y
operativos, siendo el último ejemplo la guerra de Irak.
Tanto dentro del ACNUR como del más amplio marco de la ONU y
las familias humanitarias surgen las mismas preguntas: si los desplazados
no están cubiertos por el mandato del ACNUR, ¿por qué
la organización habría de involucrarse? ¿ En todo
caso, dispone en este momento de los recursos para recortar gastos y
hacerse cargo de más responsabilidades? Si no se involucra, ¿cederá
parte de su terreno y de su importancia a otros aspirantes en un entorno
humanitario cada vez más competitivo y multitudinario?
No parece que vaya a haber respuestas claras a ninguna de estas preguntas
sobre los desplazados internos y la soberanía en muchos años.
Protección invisible
Lejos de las crisis más llamativas, como la de Irak, de las cámaras
de televisión, los titulares de prensa y el circuito de conferencias
de alto nivel, prosigue lo que un informe definía como el “en
gran medida invisible trabajo de protección”, sin grande
alharaca ni manifestaciones: una multitud de programas y proyectos diarios,
grandes y pequeños.
Una documentación en regla y la inscripción en un registro
de los refugiados ayuda a evitar las detenciones arbitrarias o el refoulement
(el retorno a la fuerza de los refugiados). En Ecuador, una base de
datos desarrollada conjuntamente por el Gobierno y el ACNUR proporciona
ayuda en cuestiones de documentación a los refugiados colombianos.
En Costa de Marfil, Georgia, Guinea y Yemen, se han distribuido carnets
de identidad por primera vez no sólo a los hombres, sino también
a las mujeres.
A principios de año se enviaron oficiales de la policía
canadiense a Guinea para mejorar el diseño de los campos de refugiados
y disminuir la amenaza de los ataques físicos, especialmente
los dirigidos contra mujeres.
Reconociendo la especial vulnerabilidad de éstas, se ha iniciado
una serie de programas de protección.
Estos programas van íntimamente ligados a los esfuerzos por aumentar
el acceso a la educación, que no sólo prepara a los jóvenes
para el futuro, sino que también ayuda a protegerlos del abuso
sexual, del reclutamiento militar y del tráfico de seres humanos.
En Sri Lanka se han organizado conferencias para educar a los civiles
retornados sobre los peligros de los artefactos militares sin explotar.
En Sierra Leona, los guerrilleros, especialmente los niños-soldados,
han recibido ayuda durante el doloroso proceso de desmovilización
y para reintegrarse en las sociedades a las que habían aterrorizado
durante años.
Recientemente se ha completado una revisión de la capacidad de
protección de 11 países africanos como parte de los actuales
esfuerzos legales por ayudar a países de todo el mundo, pero
especialmente a los estados pobres y en vías desarrollo, a poner
en marcha estructuras eficaces, legales y físicas, de asilo e
inmigración.
En los últimos meses, El Salvador, la República Democrática
del Congo, Moldavia, Paraguay y Perú han aprobado por primera
vez leyes sobre refugiados. Ucrania y Timor oriental han firmado la
Convención de 1951 y/o el Protocolo de 1967 que ya ha alcanzado
el número de 145 estados signatarios.
En Croacia, Bosnia y Burundi los esfuerzos por resolver las disputas
sobre propiedades y tierras continúan, aunque dichos procesos
pueden durar años.
La agencia para refugiados ha alentado la integración de refugiados
en países anfitriones. En un ejemplo exitoso, más de 7.600
civiles originarios de Guatemala se han nacionalizado desde 1996 en
México. Un proyecto similar a gran escala se encuentra actualmente
en marcha en Zambia.
Se ha concedido la ciudadanía a los civiles apátridas
en el estado centroasiático de Kirguizistán y el ACNUR
ha ampliado sus esfuerzos por ayudar a unos nueve millones de personas
sin patria en el mundo para “salir del frío” y encontrar
un hogar (ver página 12).
La agencia ha producido discos compuestos por artistas locales, una
serie televisiva y anuncios de radio y televisión en su empeño
por combatir la xenofobia en Costa de Marfil.
En la capital de Yemen, Sana’a, casi 500 trabajadores han asistido
a un curso legal sobre refugiados y derechos humanos, una primera plataforma
para diseminar la información a nivel nacional.
Pese a lo prometedor de todos estos proyectos, aún queda un largo
camino para alcanzar el objetivo último de la protección
según Lubbers.
Como dijo en un reciente discurso: “Es mejor llevar seguridad
a la gente que la gente a un lugar seguro”. Pero añadió:
“Cuando la comunidad internacional fracasa en esta misión,
como ocurre con frecuencia, debemos defender el derecho de las personas
a solicitar y disfrutar del asilo”. 
