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El próximo reto de Europa
Las nuevas leyes de asilo del continente provocan opiniones encontradas. Comienza el siguiente round…
Durante dos semanas
el barco averiado y cargado de inmigrantes ilegales con rumbo a
Europa, fue dando bandazos descontrolados sobre las encrespadas
aguas del Mediterráneo, entre Libia e Italia. Sin apenas
comida ni agua fresca para una travesía marítima que
se suponía sólo de unas pocas horas, las bajas entre
los pasajeros empezaron a incrementarse de forma alarmante a medida
que pasaban los días y el barco iba a la deriva sin un destino
cierto. Según iban muriendo los más débiles,
sus cuerpos eran arrojados por la borda sin ningún tipo de
ceremonia. |
Cuando finalmente las autoridades italianas interceptaron
la embarcación junto a la ciudad veraniega de Lampedusa, habían
lanzado al mar al menos 70 cuerpos, quizás más. Había
aún trece cadáveres esparcidos por la nave de la muerte,
pero quince personas habían sobrevivido, entre ellos un joven africano
llamado Mohammed.
Meses antes este muchacho de 20 años había abandonado su
hogar en el caótico estado de Somalia, situado en el Cuerno de
África, caminando miles de kilómetros por el desierto del
Sáhara hasta Libia para ponerse en contacto con un grupo de traficantes
a fin de dar el salto final a Europa.
Mohammed sobrevivió a la travesía marítima sepultado
bajo varios cadáveres. “No puedo dormir porque siento un
enorme peso sobre mí”, decía poco después,
recordando su peripecia. “El peso de esos cadáveres es lo
que me salvó la vida”.
¿Pero volvería a pasar por la misma pesadilla?, le preguntó
un entrevistador mientras convalecía. “No le recomiendo a
nadie que pase por esa experiencia”, replicó Mohammed. Y
tras una pausa, agregó: “Pero en Somalia nos arriesgamos
a ser asesinados cada día”, reconociendo tácitamente
que, de hecho, merecía la pena pagar cualquier precio para escapar
de su patria y perseguir el distante sueño de una nueva vida en
Europa.
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Al
otro lado del continente, en un escenario muy distinto, los residentes
de la tranquila ciudad marítima de Portishead expresaban
su opinión sobre los extranjeros que intentan entrar en Europa. |
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Los vecinos, influidos posiblemente por la prolongada y xenófoba campaña auspiciada por algunos de los tabloides de la prensa británica, no se sintieron apaciguados por tales promesas y el sacerdote John Vickers se lamentaba: “Es un día muy triste para la ciudad. Si esto no es ser racista, ¿entonces qué es?”.
El momento elegido para el incidente tampoco era nada propicio, justo poco antes de la ampliación de la Unión Europea de los 15, el 1 de mayo, con la llegada de 10 nuevos estados y 75 millones de nuevos ciudadanos*.
Resultados mixtos
Entre la pompa y el glamour del lanzamiento del mayor bloque económico
del mundo, con una población combinada de 455 millones de personas,
la rebelión de los vecinos de Portishead y el descalabro sufrido
en alta mar ponen de manifiesto una realidad más mundana: que
la compleja, pasional y tantas veces contradictoria cuestión
del asilo, los refugiados y la inmigración seguirá siendo
uno de los problemas más debatidos e incómodos a los que
se enfrenta Europa.
Como señala Julia Hall, de la organización Human Rights
Watch, “se trata de una cuestión candente que está
brotando en todos los países europeos” y que no sólo
afecta a los problemas más inmediatos de asilo y migración,
sino que incluye preocupaciones económicas, presupuestarias,
sociales y de seguridad.
Los representantes humanitarios, que observan una peligrosa tendencia
en el compromiso europeo de proteger los derechos individuales, se han
encontrado frente a los políticos, periodistas y otras personas
que durante años han advertido que el continente está
siendo invadido literalmente por intrusos indeseables y que, a menudo,
distorsionan y manipulan los hechos básicos de uno de los puntos
centrales del problema: la distinción entre las personas que
huyen de la persecución y que, como auténticos refugiados,
tienen derecho a la protección internacional, y los inmigrantes
ilegales, de tipo económico, que buscan una mejor forma de vida
pero que como tales están sujetos a los controles nacionales
de inmigración.
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Atrapados
en medio de la polémica se encuentran los propios inmigrantes
y solicitantes de asilo, que a menudo se sienten confusos y alarmados
por el implacable bombardeo propagandístico y por los gobiernos
que, sintiéndose hostigados, gastaron el año pasado
10.000 millones de dólares en sus sistemas de inmigración
y que, según el Ministro de Justicia irlandés, Michael
McDowell, tienen miedo de que “el fracaso a la hora de hacer
frente a la inmigración y a los solicitantes de asilo dé
lugar a una reacción derechista y a una política
racista” en Europa. |
Tal vez no resulte sorprendente que las opiniones recibidas fueran tan diversas. Los gobiernos se congratulaban que su labor reforzaría al conjunto de acuerdos internacionales, como la Convención de Ginebra sobre los Refugiados de 1951. Los defensores de los derechos humanos manifestaban que la legislación contenía serios fallos y que, en algunas áreas, se habían recortado los antiguos criterios de protección para los solicitantes de asilo.
Según Raymond Hall, Director de la Oficina Europea del ACNUR, se ha dado un primer paso hacia una mayor armonización en materia de asilo dentro de la Unión Europea: “¿Pero ha sido tan ambiciosa y noble como hubiéramos deseado? De hecho, a pesar de algunos logros, en lo que se refiere a ofrecer una mayor protección a los refugiados genuinos, ha sido en general, una decepción. El proceso no ha estado a la altura de las expectativas que teníamos cuando iniciamos este camino. Cuando los estados hayan transferido las directivas a sus respectivas legislaciones, dentro de un par de años, tendremos que asegurarnos de que no se hayan recortado aún más los criterios de protección”.
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Las
voces en contra de la inmigración y el asilo siguen advirtiendo
que sus países se verán inundados por solicitantes
de asilo venidos de fuera de Europa o por éxodos masivos
desde los nuevos estados miembros, pero las evidencias disponibles
sugieren lo contrario. Justo antes de la expansión continental, el número de solicitudes de asilo había descendido dramáticamente, desde un máximo de casi 700.000 en 1992 a 288.000 solicitudes. El Alto Comisionado Ruud Lubbers señalaba que pese a ello, algunos gobiernos siguen promoviendo erróneamente una política de línea dura, del mismo modo que se acusa a un general por luchar en la última guerra y no en el conflicto actual. |
“El número de solicitantes de asilo ha sufrido un pronunciado descenso y sigue en esa tónica”, manifestaba Lubbers recientemente en un discurso. “No hay necesidad de obstinarse en reducir los criterios (de protección al refugiado) y en disuadir o negar protección al mayor número posible de gente”.
Las investigaciones oficiales sugieren, además, que menos de 300.000 personas provenientes de los diez nuevos miembros se trasladarán a la “vieja” Europa en los próximos 12 meses, pese a las previsiones alarmistas de los periódicos según los cuales decenas de millones de personas se lanzarían a toda prisa hacia Gran Bretaña y los países más codiciados del occidente europeo.
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Máxima importancia
de la seguridad A raíz de los atentados terroristas de Estados Unidos en septiembre del 2001 y de Madrid hace unos meses, las consideraciones de seguridad han cobrado máxima importancia, a menudo en detrimento de la causa de los derechos humanos. Los países europeos han empleado miles de millones de dólares en reforzar sus fronteras y en endurecer sus sistemas de inmigración y asilo. La Unión ha canalizado también más de mil millones de dólares hacia los nuevos estados miembros para mejorar la que será ahora la principal frontera oriental de la UE. El tráfico de individuos dispuestos a pagar hasta 10.000 dólares por un billete de ida ha crecido hasta formar una industria multimillonaria y se calcula que unas 500.000 personas se introducen clandestinamente en la Unión Europea cada año. Algunos como los desdichados africanos a bordo del barco con rumbo a Italia, están dispuestos a jugarse la vida si es preciso. Un consorcio de organizaciones no gubernamentales llamado Unidos Contra el Racismo tiene documentadas las muertes de 5.000 personas que se han ahogado, congelado o asfixiado en camiones, barcos, aviones o selvas impenetrables durante la última década; que han muerto mientras cruzaban campos de minas; que se han suicidado saltando desde puentes o precipicios o se han inmolado prendiéndose fuego, todos ellos en un desesperado intento de llegar a su tierra prometida. Europa sigue rodeada de crisis reales o potenciales: Kosovo y otros lugares de la inestable región de los Balcanes; Iraq y Oriente Medio. Y el Cáucaso. Mientras prosigue la agonía de Chechenia, sus ciudadanos se han convertido en el mayor grupo de solicitantes de asilo en Europa, poniendo de manifiesto una premisa obvia, aunque a menudo ignorada y distorsionando las tentativas nacionales de responder a los desafíos de la inmigración: que no son los denominados subsidios sociales de los países europeos lo que atrae a los auténticos refugiados, ni que, los cada vez más desalentadores procedimientos de asilo sirven para disuadirlos, sino que, para empezar, lo que les obliga a huir es la situación real de su país de origen. Un refugio seguro |
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Después de la Segunda Guerra Mundial, la creación de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa, la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, la Convención de 1951 relativa al Estatuto de Refugiado y otros instrumentos garantizaron a los refugiados los mínimos derechos legales y humanos.
Los movimientos de grandes cantidades de civiles desplazados continuaron pero a menudo con un cierto orden y una buena acogida política. Durante la guerra fría, los refugiados pasaron a ser peones y capital de utilidad política. Europa Occidental y países tan lejanos como Estados Unidos y Australia recibían calurosamente a los evadidos del comunismo soviético, a quienes se concedía asilo e integraba rápida y fácilmente.
Desde finales de los 70 el continente sufrió por primera vez la llegada a gran escala de personas no europeas cuando miles de boat people indochinos recibieron asilo tras décadas de guerra en la región. En el clima político dominante, también ellos fueron recibidos con los brazos abiertos, incluso en lugares tan insólitos como Islandia.
Durante un cuarto de siglo el número de solicitantes de asilo que llegaba a Europa Occidental permaneció relativamente estable, por debajo de las 100.000 personas al año. Pero a medida que llegaba más gente de África, Asia y Oriente Medio, así como de Europa Oriental, las cifras sufrieron una escalada, duplicándose en 1986 a 200.000, llegando a 316.900 en 1989 y alcanzando en 1992 la cota máxima de 696.500 durante la primera fase de la guerra en la antigua Yugoslavia.
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Un
futuro distinto cobra forma
Ha sido la escalada vertiginosa de solicitantes de asilo, el enorme incremento en el número de personas que recorren el mundo en busca de mejoras económicas, la expansión prevista para Europa y, en estos últimos años, el deterioro de las cuestiones de seguridad y la guerra mundial contra el terrorismo, lo que ha modelado la polémica del asilo y el último paquete de leyes en el continente. Principalmente los objetivos manifestados pretendían nivelar los diversos campos de actuación de los sistemas de asilo nacionales: en lenguaje oficial, “armonizar” las políticas de los estados miembros. En la práctica eso iba a dar lugar a un sistema europeo más coordinado, eficiente y humano que beneficiaría tanto a los gobiernos como a las personas que buscan asilo. Un sistema armonizado permitiría a los países, por ejemplo, distinguir con más facilidad a los auténticos solicitantes de asilo de los inmigrantes económicos, y también acabar con la práctica conocida como “la compra de asilo”, por la cual los solicitantes se trasladaban de país en país en busca de la mejor oferta posible. Como contrapartida, los derechos básicos de los solicitantes se verían reforzados. En junio de 1990 los gobiernos reunidos en la capital irlandesa aprobaron la Convención de Dublín, el primer paso importante dado por Europa para intentar coordinar los programas nacionales de asilo por el que se esta- |
Entretanto, el Tratado de 1992 sobre la Unión Europea (Maastricht) autorizaba a los Ministros de Justicia e Interior a crear un marco legal para un programa de asilo a nivel europeo. El Tratado de Amsterdam de 1997 proporcionó las bases legales para el desarrollo de los programas comunes y dos años más tarde, las Conclusiones de Tampere establecieron los objetivos políticos de dichos programas basándose “en el absoluto respeto por el derecho a solicitar asilo” y en la “aplicación total y completa” de la Convención de 1951. Otros tratados y leyes, incluyendo las cinco directivas y regulaciones mencionadas anteriormente, añadían fuerza legal a este marco.
Pero el problema de la inmigración -el traslado de personas de una frontera a otra y la autoridad de los gobiernos para controlarlas- es uno de los más delicados y fundamentales principios de la soberanía, y Raymond Hall, del ACNUR, mantiene que los gobiernos no han respondido del todo al reto de marcar una nueva dirección.
| Como
resultado, dice, existe una fuerte paradoja en la raíz
misma de la actitud del continente hacia el asilo y la inmigración:
mientras que cada país admite que la única manera
efectiva de resolver estas cuestiones es armonizando sus propios
sistemas, siguen mostrándose reacios, tras años
de debate y discusiones, a ceder la parte de soberanía
nacional necesaria para conseguirlo. |
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Se ha acordado además, que otros grupos reciban la denominada protección “subsidiaria”, incluidos aquellos que huyen de conflictos armados y situaciones de violencia generalizada.
Se ha reconocido la persecución basada en cuestiones de género.
Se ha fijado el nivel mínimo de subsidios sociales, empleo y cuidados médicos. Se han mejorado las instalaciones de acogida para inmigrantes y solicitantes de asilo, así como los procesos administrativos, especialmente en los nuevos estados miembros.
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Aspectos negativos
No obstante, el ACNUR y las organizaciones de derechos humanos han expresado
enormes reservas respecto a otros aspectos de la nueva legislación,
especialmente aquellos que se ocupan del recurso de apelación del
asilo, de los denominados “países seguros” y de la
deportación de los solicitantes rechazados.
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En el
futuro será posible expulsar a estos incluso antes de que
conozcan el resultado de la apelación presentada, pese al
hecho de que, en algunos países europeos, entre un 30 y un
60 por ciento de los refugiados han sido admitidos sólo después
de haber apelado. |
El futuro
El 1 de mayo de 2004 marcó el fin de la primera fase del gran proyecto de armonización en Europa. Sobre el papel del ACNUR, Raymond Hall ha declarado: “Se pueden formular muchas preguntas sobre el nivel de protección y el grado de armonización realmente alcanzados. Pero sobre todo, nuestras intervenciones han tenido un impacto positivo. La cosa podría haber sido mucho peor de no haber participado. La Comisión Europea también ha tenido un papel muy positivo a lo largo de todo el proceso, y lo mismo ha ocurrido con la Presidencia irlandesa en la difícil fase final de las discusiones”.
Es posible que la siguiente ronda de la armonización ofrezca mejores augurios para un sistema de asilo europeo verdaderamente común, basado en un elevado criterio de protección. Otros agentes, como el Tribunal de Justicia Europeo y el Parlamento Europeo, tendrán un mayor protagonismo. La Comisión Europea se hará cargo en parte del papel que hasta ahora tenían los distintos estados y las decisiones por mayoría, en vez de por unanimidad, deberían facilitar la elaboración de medidas más transigentes.
Entretanto, los estados tardarán unos dos años en combinar su legislación con la de la UE y de alguna forma, el ACNUR estará atento a estos procesos nacionales para, como aseguraba un funcionario, “verificar que los gobiernos no incumplan los criterios mínimos establecidos por el proceso de armonización. Tenemos que evitar que los criterios mínimos se conviertan en criterios máximos”.
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El ACNUR ha insistido en que sólo un planteamiento interdisciplinario
hará que Europa responda al desafío de la inmigración
y el asilo en los próximos años. Habrá que
destinar más recursos a las zonas en crisis, bien para
evitar que un conflicto incipiente se descontrole o, si eso falla,
para ayudar a los refugiados resultantes y a los países
anfitriones de esa región. |
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El ACNUR ya ha puesto sobre la mesa un conjunto de propuestas más ambiciosas a nivel nacional, europeo y mundial. Entre ellas se encuentran la creación de centros de recepción centralizados, donde ciertas categorías de solicitantes de asilo que entran en la UE serían procesados rápida y eficientemente por equipos multinacionales. Los solicitantes rechazados serían devueltos con prontitud a países con los que Europa hubiera ya negociado acuerdos de readmisión, siempre bajo el patronazgo de la UE y no de un país individual. Se mejoraría la llamada responsabilidad compartida entre estados, de modo que cada país no recibiese un desproporcionado número de refugiados.
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Finalmente,
se crearía una agencia de asilo y una junta de revisión
de asilo en la UE para dirigir los sistemas centralizados de registro
y procesamiento. A nivel nacional los sistemas de inmigración y asilo se verían reforzados. Se destinarían recursos adicionales para aumentar la capacidad de los países pobres de África, Asia y otros lugares que reciben al grueso de las personas desplazadas del mundo y para los propios refugiados, con el mensaje implícito de que, si este proyecto tiene éxito y los criterios de protección en la región mejoran, el número de solicitantes de asilo que viajan a Europa se vería reducido. “Ahora estamos en disposición de ocuparnos de la calidad de los sistemas de asilo en los países industrializados y de mejorar las condiciones de las regiones de origen de los refugiados, de modo que quienes vuelvan a su país puedan quedarse allí, y que, para empezar, menos personas se vean forzadas a marcharse”, manifestaba reciente- |
Ése será el próximo reto en Europa y el resto del mundo.
