ACNUR > El ACNUR > Historia del ACNUR > "El asilo no tiene precio. Vale tanto como la propia vida"

"El asilo no tiene precio. Vale tanto como la propia vida"

La nueva organización no tuvo un comienzo favorable. “Me encontré con tres habitaciones vacías en el Palacio de las Naciones y tuve que empezar de cero” con una plantilla de 33 personas, sin oficinas sobre el terreno y un presupuesto anual minúsculo de 300.000 dólares, recordaba Gerrit Jan van Heuven Goedhart. Había tan poco dinero que hubo que vender un lingote de oro “heredado” por 14.000 dólares para mantener la agencia a flote.

Los gobiernos, divididos entre las democracias occidentales y un bloque comunista dominado por los soviéticos, habían pasado meses discutiendo la configuración y los márgenes de responsabilidad de la incipiente organización, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Pero ambos bandos coincidían al menos en un mismo objetivo —mantener una fuerte vigilancia política y financiera sobre la agencia— mientras Goedhart, el nuevo zar de los refugiados o Alto Comisionado, y su pequeño equipo empezaban con la tarea de ayudar a cerca de un millón de civiles, sobre todo europeos, que aún permanecían sin hogar cinco años después del final de la II Guerra Mundial.

Cuando el ACNUR abrió sus puertas oficialmente el 1 de enero de 1951, nadie pensó que su misión duraría mucho tiempo. Por un breve y radiante instante el mundo se llenó de idealismo. Las Naciones Unidas se habían creado cinco años antes con el compromiso de “salvar a las futuras generaciones del azote de la guerra, que dos veces en nuestra época ha causado las más hondas aflicciones a la humanidad”.

En 1948, se proclamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, seguida un año más tarde por la cuarta Convención de Ginebra para la protección de los civiles en guerra. Eran los heraldos de un auténtico vendaval de convenciones, leyes y declaraciones humanitarias, incluyendo la Convención de Ginebra de 1951 sobre los Refugiados. En una atmósfera tan embriagadora, el ACNUR recibió un mandato de tres años para completar su labor y luego disolverse, dejando resuelta, según se esperaba, la crisis global de refugiados.

Los diplomáticos optimistas parecían, sin embargo, haber olvidado la historia en la búsqueda de una solución rápida. Los seres humanos han sido perseguidos y expulsados desde el momento en que se unieron para formar comunidades. Afortunadamente, la tradición de ofrecer asilo empezó casi al mismo tiempo. Los antiguos textos religiosos hacen constante referencia al asilo —una palabra de origen griego que significa “sin captura, sin violación, sin devastación”—. Teseo, rey de Atenas, aconsejó a Edipo, rey de Tebas: "Como tú, recuerdo perfectamente que crecí en casas ajenas y en tierras extranjeras y tuve que hacer frente a peligros mortales. De modo que, a cualquiera que solicite mi hospitalidad como haces tú ahora, no sabría cómo rechazarlo”.

Cuando a principios del siglo XX las naciones independientes comenzaron a desarrollar una conciencia internacional, la tradición de ayudar a las personas desplazadas también se hizo global y se creó una sucesión de agencias. En 1921, la Liga de las Naciones, precursora de las Naciones Unidas, nombró como Alto Comisionado al explorador noruego Fridtjof Nansen, para ayudar a 800.000 refugiados, principalmente rusos. Durante el caos y las repercusiones de la II Guerra Mundial, la Agencia de Ayuda y Rehabilitación de las Naciones Unidas ayudó a ‘repatriar’ a siete millones de personas, entre refugiados y otros grupos, a sus hogares.

En 1946 se creó un tercer grupo, la Organización Internacional de Refugiados (IRO), aunque tomó una dirección distinta que la de su predecesor, el UNRRA. En vez de repatriar a la mayor parte de los civiles, el IRO reasentó a más de un millón de refugiados en países de todo el mundo. El énfasis en el ‘reasentamiento’ o en la ‘repatriación’ fluctuaría en las siguientes décadas, dependiendo de la crisis concreta y del perfil político de los propios refugiados. Para finales de siglo los países con tradición de acogida empezaron a mostrar su temor a medida que el número de personas desplazadas ascendía inexorablemente, y la ‘repatriación voluntaria’, más que el reasentamiento, se convirtió en la solución preferida en la mayoría de los casos.

La primera ‘crisis’ del ACNUR no fue por cuestiones de refugiados sino de dinero. Fridtjof Nansen había arengado a la Liga de las Naciones por su parsimonia: “No seamos hipócritas”, dijo “los gobiernos no pueden reunir esa suma (necesaria para ayudar a los refugiados rusos) que ni siquiera es la mitad de lo que cuesta construir un buque de guerra”. Tres décadas más tarde, Goedhart, del ACNUR, un antiguo periodista y combatiente holandés de la resistencia antinazi, se hacía eco de la frustración de Nansen cuando intentaba convencer de la necesidad de un pequeño fondo de emergencia: “¿De qué le sirve la protección a un hombre que se muere de hambre?,” preguntó. “Los pasaportes son necesarios, pero el hambre no puede calmarse con ellos”. Temía que debido a la falta de dinero acabaría sencillamente ‘administrando miseria’.

El ACNUR recibió una contribución de un donante anónimo en Marsella. La cantidad: cuatro sellos de 25 céntimos o un franco francés. En una carta adjunta se leía: “Señor, disculpe el pequeño regalo, no puedo hacer más. Soy muy mayor (89), no tengo familia ni ayuda”. -- A menudo la ayuda venía de las fuentes más improbables y conmovedoras.


Finalmente, la Fundación Ford, de carácter privado, proporcionó al ACNUR su principal inyección de efectivo: 3,1 millones de dólares, ayudándola a capear la crisis. Creó así el escenario para una odisea de 50 años durante la cual la organización y el mundo de los refugiados han cambiado tanto, que resultan irreconocibles.

La marea de los refugiados se extendió de Europa a África en los 60, a medida que los imperios coloniales se desmoronaban. Una década más tarde, Asia estaba “contagiada”. Las maniobras de los superpoderes de la guerra fría engendraron sus propias crisis de refugiados en los 80. Para finales de siglo, el rastro de miserias había dado una vuelta completa, volviendo por África hasta Europa, donde había comenzado todo y donde los Balcanes se incendiaron violentamente durante los 90.

El número de personas desplazadas creció ininterrumpidamente durante las décadas de mediados de siglo, desde el millón original ‘de incumbencia’ del ACNUR, hasta los ocho millones de principios de los 80 y luego al récord de más de 27 millones en 1995. Para entonces, no sólo incluían a los refugiados, sino a otras categorías de personas no cubiertas directamente por el mandato —personas desplazadas dentro de su propio país, etiquetadas posteriormente con el torpe término burocrático de desplazados internos (internally displaced persons –IDPs–), “repatriados” de vuelta a casa y solicitantes de asilo.

La gente huía de las guerras y de la persecución de formas muy diversas —a pie, en canoa, automóvil, camión o avión—, sola, con sus familias, o cada vez más como parte de un éxodo en masa. Diez millones de civiles escaparon a la India en 1971 de los estertores mortales de Pakistán Oriental (que más tarde se convirtió en Bangladesh) en el mayor desplazamiento humano de la historia moderna.

Tres millones, sobre todo de ‘boat people’, abandonaron el sureste asiático como resultado de la guerra de Vietnam y seis millones de afganos huyeron de su patria. Más de un millón de rwandeses cruzaron a Zaire en sólo tres días durante 1994. A principios y mediados de los 90, el ACNUR cuidó de más de cuatro millones de personas en la región de los Balcanes. A veces, un único campo de refugiados podía albergar a cientos de miles de personas, convirtiéndose en ocasiones en la ‘ciudad’ más poblada de un determinado país.

En 1981, cuando 452 barcos llegaron a Tailandia transportando 15.479 refugiados, las estadísticas del ACNUR eran un estudio sobre el horror: 349 barcos habían sido atacados una media de tres veces cada uno; 578 mujeres fueron violadas, 228 fueron secuestradas y 881 personas murieron o desaparecieron. Un informe detallando los abusos normales que los ‘boat people’ indochinos tuvieron que soportar mientras escapaban.

El primer presupuesto del ACNUR de 300.000 dólares aumentó hasta un récord de 1.400 millones de dólares en 1996 mientras se intentaba superar la crisis mundial. El grupo original de 34 miembros en plantilla ascendió a más de 5.000 que operaban en 120 países. Incluían no sólo a los abogados que ayudaban a proteger los derechos legales de los refugiados sino, a medida que las operaciones se hicieron más complejas, a expertos en logística, ingenieros hidráulicos y civiles, psicólogos, nutricionistas, especialistas en desactivación de minas, catedráticos de universidad, expertos en medioambiente, periodistas, expertos en cartografía e imágenes por satélite, controladores de tráfico aéreo y otros. El número de agencias humanitarias, especialmente organizaciones no gubernamentales (ONGs), también proliferó. En los 90 se convirtió en una imagen típica ver literalmente a cientos de grupos, desde fundamentalistas religiosos a organizaciones de especialistas en neurocirugía, montando sus instalaciones en algunos de los puntos más remotos del planeta.

Las comunicaciones y el transporte revolucionaron la “cuestión de los refugiados”. En la década del 60, un africano envió un mensaje de ayuda al Alto Comisionado de la forma menos ortodoxa, escribiendo “Creo que le agradará oírme hablar a través de este pedazo de hoja (de árbol)”. La hoja llegó hasta Ginebra por correo normal. Para finales de los 90, los refugiados kosovares usaban teléfonos vía satélite gratuitos para llamar a sus parientes.

Si los medios de huida eran caóticos y primitivos a lo largo de esas cinco décadas, las operaciones para ayudar a los refugiados se volvieron sofisticadas, de alta tecnología. En 1973 el ACNUR organizó lo que se ha descrito como el mayor transporte aéreo de seres humanos de la historia, trasladando a cientos de miles de víctimas de la guerra de Pakistán de vuelta a sus hogares mediante un puente aéreo que surcaba el subcontinente indio.

Si aquél fue el ‘mayor’ transporte humanitario, otra operación del ACNUR, para alimentar a los habitantes de la sitiada capital bosnia de Sarajevo durante cuatro crudos inviernos, se convirtió en el ‘más largo’ puente aéreo humanitario de la historia, con una duración de 1.279 días.

Incluso la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) lanzó la primera, y hasta la fecha única, guerra aérea ‘humanitaria’ de la historia, con un bombardeo intensivo de 78 días contra las fuerzas servias en la primavera de 1999 para intentar proteger a las personas de origen albanés de la provincia yugoslava de Kosovo.

Nos obligaron a tumbarnos en la nieve con las manos detrás de la cabeza y nos golpearon. Después nos ordenaron subir una colina y, cuando fuimos presas del pánico y empezamos a correr, la policía abrió fuego. Algunos fueron abatidos, otros fueron ejecutados donde estaban tendidos. --Un superviviente de una de las atrocidades de Kosovo.

Entre todas sus operaciones, el ACNUR ha ayudado a cerca de 50 millones de personas a reiniciar su vida, bien ayudándoles a regresar a sus verdaderos hogares o reasentándolos en nuevos países. En 1954, la organización obtuvo el primero de sus dos Premios Nobel, por intentar crear lo que el Alto Comisionado Goedhart describió en aquel momento como un entorno global “donde ninguna persona de ningún país, de hecho ningún grupo de gente de cualquier tipo, viviera con miedo y necesidades”. Ese deseo no se cumplió. 25 años más tarde, el ACNUR fue honrado con un segundo Premio Nobel al que el entonces Alto Comisionado, Poul Hartling, calificó de una “declaración a los refugiados del mundo de que no habéis sido olvidados”.

Entre todas estas turbulencias y cambios, hubo algo que se mantuvo inalterable, el espantoso sufrimiento e infortunio de la gente forzada a huir de sus casas, y también su fortaleza y resistencia a la hora de forjar de nuevo sus vidas desde cero.
Un número desconocido de mujeres fueron violadas y los pasajeros de barcos enteros fueron asesinados en el peor acto de piratería reiterada de los tiempos modernos, durante el éxodo desde el sudeste asiático. Después de la masacre de cerca de un millón de personas en el genocidio de Rwanda de 1994, cientos de miles de refugiados rwandeses perecieron de cólera y otras enfermedades, muchas veces en directo frente a las cámaras de televisión, en los campamentos de Kivu en África central. Más de siete mil hombres y niños fueron ejecutados en el ‘refugio seguro’ de las Naciones Unidas de Srebrenica en 1995, en la peor masacre de su género en Europa desde el final de la II Guerra Mundial. Prácticamente cualquier refugiado, en cualquier lugar, tenía una historia personal de terror que contar.

Millones de personas rehicieron sus vidas con éxito, a menudo en silencio y sin alardes. Muchos famosos se convirtieron en refugiados. Otros se hicieron famosos después de haber huido. La lista de personajes es larga: Federico Chopin, Lenin, Marlene Dietrich, Madeleine Albright, Henry Kissinger. En los años 30, mientras sus obras eran quemadas en las plazas públicas, Sigmund Freud comentaba mordazmente: “¡Qué progreso! en la Edad Media me habrían quemado a mí. Hoy sólo queman mis libros”.

Años más tarde, Albert Einstein, que huyó de la Alemania nazi para establecerse en la Universidad de Princeton, en los Estados Unidos, escribió: “Casi me siento avergonzado de vivir en esta paz mientras que los demás luchan y sufren. Pero después de todo, lo mejor sigue siendo dedicarse a las cuestiones de la eternidad, ya que sólo de ellas fluye el espíritu que puede reinstaurar la paz y serenidad al mundo de los humanos”.

El estatuto del ACNUR, que fue aprobado por la Asamblea General el 14 de diciembre de 1950, describía la nueva organización como ‘de un carácter absolutamente apolítico’. Luchó por mantener esta neutralidad y su carácter ‘humanitario y social’ durante los 50 años siguientes, aunque, por supuesto, el núcleo mismo de su trabajo era altamente político. La gran mayoría de los refugiados se había generado por decisiones políticas y errores de cálculo que a menudo condujeron a la guerra y a los éxodos en masa. El mismo nacimiento de la agencia llegó después de un duro debate con una votación de 36 contra 5 y 11 abstenciones, claramente divididos los votos entre las democracias occidentales y los países en la órbita soviética. Después de eso, las naciones comunistas simplemente ignoraron a la organización durante años.

Los estados intentaron influir sobre las decisiones operativas del ACNUR, tanto abierta como encubiertamente, empuñando con contundencia el arma más poderosa de todas, el dinero, como una extensión de su política internacional. En los momentos más críticos del éxodo afagano, Irán protegió a 3,2 millones de refugiados, convirtiéndose en el “anfitrión” más generoso del mundo. Pakistán, pro-occidental se hizo cargo de 2,9 millones de personas. Como un reflejo de la realidad de los grandes poderes, Occidente gastó enormes sumas en ayuda para este último país y prácticamente nada para Irán. En 1999, muchos grupos humanitarios se mostraban indignados por las grandes sumas derrochadas en los refugiados kosovares, que después de todo estaban en Europa, en comparación con los presupuestos mucho más pequeños para África, donde las condiciones habían sido extremadamente duras para los refugiados y cada vez más difíciles para las personas que intentaban ayudarlos.

Los esperaban escondidos en la maleza; estaban armados con subfusiles, machetes y cócteles Molotov. El coche de Preziosi y Plicque fue detenido y rodeado por una muchedumbre de congoleños con armas automáticas y refugiados tutsis con lanzas y machetes. Dos de ellos registraron a Plicque y Preziosi. La multitud empezó a golpearlos con toda clase de armas, especialmente con machetes. Plicque gritó, “La única razón por la que estamos aquí es para ayudaros”. ---Un cablegrama del ACNUR describiendo el asesinato del miembro de su personal François Preziosi y un colega de las Naciones Unidas en el Congo en 1963, el primer funcionario del ACNUR muerto en acto de servicio.

Dos millones de personas quedaron desplazadas durante los 80 en América Central, en una sucesión de guerras que enfrentaron a los gobiernos de derecha, apoyados por Estados Unidos, contra los insurgentes de izquierda. El destino de los refugiados lo decidió, irónicamente, la inclinación política de los gobiernos de los que huían. Honduras dio la bienvenida a los nicaragüenses que escapaban del recién instalado gobierno de izquierda en Managua y alentó activamente las operaciones de los guerrilleros contra dicho régimen desde la seguridad de los campamentos de refugiados. Los salvadoreños que escapaban de una administración de derecha, tuvieron una recepción mucho más fría. La política dominaba la agenda humanitaria y, ni por primera ni última vez, se alzaron voces contra el ACNUR por su aparente incapacidad para proteger a todo el mundo en determinadas situaciones.

Sadruddin Aga Khan fue el Alto Comisionado que más tiempo permaneció en el cargo (1966-77) y en una reciente entrevista recordaba su constante batalla por ‘despolitizar’ el ACNUR, ampliando la composición de su cuerpo de trabajadores, mejorando las todavía frías relaciones con los países del bloque oriental y manteniendo a las ONGs partidistas a raya.

“Cuando asumí el puesto, el ACNUR era un club occidental con un personal compuesto prácticamente por occidentales. Algunas personas querían mantener la organización como un coto privado”, explica. “Empecé a reclutar nueva gente pero todo el mundo decía ‘Oh, vas a tener muchos infiltrados. El KGB va a trabajar en Ginebra’. Yo dije: ¿Qué importa? La oficina es un libro abierto. No tenemos nada que ocultar. Estaré encantado si algún chico del KGB envía informes a Moscú sobre lo que está haciendo el ACNUR. Ésa es la mejor forma de demostrarles que somos apolíticos”.

Algunas organizaciones no gubernamentales también operaban con ‘métodos de guerra fría’, con agendas específicas propias, según Sadruddin Aga Khan, que añade: “Yo era absolutamente intransigente en un punto. No podíamos trabajar con socios que distribuían comida por un lado y la Biblia por otro. Eso era simplemente inaceptable”.

Siempre fue una lucha difícil y aún lo fue más en las postrimerías del siglo XX, cuando la política, la guerra y el salvamento de vidas quedaron aún más inextricablemente unidos que nunca y las capitales se escudaron cada vez más tras la ayuda humanitaria, como sustituto a la toma de decisiones políticas o militares difíciles.

De esta coyuntura surgieron algunos progresos positivos y en ocasiones la ayuda humanitaria impulsó los avances políticos. Entre los efectos de la guerra en Vietnam, los norteamericanos y vietnamitas mantuvieron secretamente algunas de sus primeras grandes discusiones bajo el paraguas de conversaciones internacionales sobre el destino de los boat people del sureste asiático.

Más a menudo, sin embargo, el impacto de la política sobre el trabajo humanitario fue profundamente negativo. Sadako Ogata, la Alta Comisionada del ACNUR en la última década, describía muchas de las operaciones de la agencia en la antigua Yugoslavia como una ‘tapadera’ para la inactividad internacional. Al mismo tiempo, a mediados de los 90, a un continente de distancia en la región africana de los Grandes Lagos, deploraba la mortífera mezcla de guerra, política y refugiados: “Nunca antes mi oficina ha encontrado sus asuntos humanitarios en medio de un cenagal tan letal de intereses políticos y de seguridad”, dijo.

‘Echar el muerto a otro’ no era algo nuevo. Era una acusación que también recibió el ACNUR durante su primera emergencia importante. En muchos sentidos, Hungría fue un manual de texto sobre las crisis de refugiados, repleto de ‘buenos’ y ‘malos’ fácilmente identificables y un relativo final feliz para muchas de las víctimas y agencias que participaron.

Juntaron el dinero y el valor que les quedaba y compraron direcciones a un contrabandista jorobado que hablaba de pasajes secretos que los rusos aún no habían descubierto. Pasaban soldados, los perros ladraban, las llamas iluminaban la noche. Luego una voz gritó y las palabras le paralizaron de miedo. “¿Quién hay ahí”’. Ya en el límite de su valor, el niño respondió finalmente. ‘¿Dónde estamos?’ ‘Austria’, llegó la respuesta. --- Relato de la escapada de un joven de Hungría. Más tarde se convirtió en Andrew Grove, responsable de Intel, una de las corporaciones más influyentes del mundo.

Cuando los tanques rusos aplastaron la revolución húngara en 1956, 180.000 personas huyeron a Austria y otras 20.000 a Yugoslavia. Un horrorizado mundo occidental hizo apresurados preparativos para ayudar a los húngaros, tanto en las fronteras inmediatas, como recibiéndolos en sus propios países. Estados Unidos movilizó unas fuerzas aéreas y navales especiales en pocas semanas para trasladar a miles de personas a Norteamérica. El factor de ‘sentirse bien’ quedaba perfecto en los titulares de los periódicos y sin duda ayudó a decenas de miles de personas a empezar nuevas vidas. Pero los críticos también dijeron que enmascaraba el rechazo occidental a tomar decisiones políticas o militares duras para hacer frente a Moscú.

Hungría fue un momento decisivo para el ACNUR. Muchos estados no estaban convencidos hasta entonces sobre su utilidad a largo plazo, pero la agencia salió airosa y consolidó sus credenciales internacionales, tanto en las capitales occidentales como del Este. Pese a las objeciones de algunos miembros del personal que estaban preocupados por ampliar la ayuda a un país comunista, el ACNUR trabajó estrechamente con Yugoslavia durante la emergencia para ayudar a los húngaros que fueron hasta allí. Eso abrió las puertas a otras capitales comunistas por primera vez, facilitó las posteriores reunificaciones familiares y la vuelta de la gente que quería regresar a sus casas. Se creó un nuevo y más flexible fondo de emergencia, aliviando la constante “jaqueca financiera” de la agencia.

La Convención sobre los Refugiados de 1951 tenía una estrecha esfera de acción. Permitía a los estados limitar sus obligaciones hacia los refugiados europeos, pero significativamente no cubría a las personas desplazadas de sus propios hogares después del 1 de enero de 1951. Eso podría haber excluido a los húngaros. Pero Auguste R. Lindt, el nuevo Alto Comisionado, recordaba haber preguntado a su principal asesor, el doctor Paul Weis, “¿Cuál es la postura legal en un problema de refugiados concreto?”. El doctor Weis respondió: “Hay (siempre) dos posturas que pueden defenderse legalmente. Espero que adoptes la postura que ofrece mayores derechos a los refugiados”. Lindt se valió de una resolución de la Asamblea General de la ONU y de una cierta flexiblidad para intervenir. La ‘flexibilidad’ también se usó en 1984 cuando cientos de miles de personas inundaron Sudán desde Etiopía, para escapar a una de las peores hambrunas de la historia moderna. El ACNUR los clasificó como refugiados bona fide, arguyendo que habían huido como resultado de posturas y acciones políticas del gobierno etíope, más que por ser meras víctimas de un desastre natural.

Años más tarde, la Alta Comisionada Sadako Ogata definía tales dilemas de forma ligeramente diferente. Cada cierto tiempo, empezando con la crisis kurda posterior a la guerra del Golfo, decía que había tomado decisiones de ‘sentido común’ que no seguían estrictamente las especificaciones legales. Desde luego, eso podía ser altamente contencioso y siempre había críticos dispuestos a acusar al ACNUR de incumplir, ampliar o tergiversar su papel y su mandato. A lo que Ogata replicaba: “El resultado final debe ser siempre el bienestar y la seguridad de un refugiado”.

Había momentos surrealistas e increíbles. Estaba visitando en Italia campamentos de tránsito para los asiáticos que habían sido expulsados de Uganda por Idi Amin y conocí a algunos africanos que habían sido sacados en avión por error y que ni siquiera sabían dónde estaban. Uno de ellos me dijo: ‘Estaba en Entebbe cuando empezó el puente aéreo y de repente me subieron a un avión. Y en un instante aquí estoy, en Italia y todo lo que quiero es volver a casa’. Les organizamos el vuelo de vuelta. --Sadruddin Aga Khan, antiguo Alto Comisionado.

La crisis húngara y los años siguientes fueron un periodo de luna de miel entre los refugiados y los países que los protegían, aunque la política siguió siendo sumamente importante. 35 países abrieron sus puertas a los húngaros. Cualquier persona huida posteriormente de la opresión de Europa del Este era generalmente bienvenida en Occidente, aunque estaba claro que los refugiados también estaban siendo usados como peones en la partida de ajedrez de la guerra fría.

En África, los países que ganaban la independencia a los poderes coloniales europeos en retirada, abrieron sus fronteras a avalanchas de otros africanos todavía bajo dominio extranjero. En una de sus últimas entrevistas antes de su muerte en 1999, el último Presidente de Tanzanía, Julius Nyerere, describía para la revista Refugiados el estado de ánimo del continente en esos momentos como de “optimismo e inocencia” hacia los refugiados, sin una sensación clara de caos inminente. “Nunca pensamos que después del gobierno colonial se producirían huidas de refugiados desde estados independientes que se estaban deshaciendo“, decía Nyerere. “Nunca lo pensamos. Esperábamos que la mayoría volviera finalmente a sus casas”.

Los Estados africanos, entre los más pobres del mundo, estaban también entre los más generosos. Tanzanía y otros países ofrecieron la ciudadanía y tierras a los refugiados. Los primeros que llegaban solían asentarse en comunidades locales y esto todavía se fomenta en algunos estados como Uganda.

Pero el advenimiento de los frecuentes éxodos en masa dio como resultado la formación de grandes campamentos no sólo en África, sino en Pakistán, Irán, Tailandia y últimamente en los Balcanes. Todos ellos eran supuestamente temporales, pero muchos se mantuvieron en pie durante años, con sus crecientes problemas de crimen, deterioro medioambiental, sus enconados riesgos de seguridad y las dificultades de mantener una cadena de distribución multimillonaria de alimentos, agua y suministros médicos.

En 1969, la Organización para la Unidad Africana (OUA) institucionalizó su generosidad casera, al aprobar una convención propia para refugiados del continente. Por primera vez, un documento legal ampliaba el reconocimiento legal de los refugiados a la gente que huía en grandes grupos y que escapaba a cuestiones como la agresión externa, la ocupación o el dominio extranjero. Incluía el principio, universalmente aceptado ahora, de la repatriación ‘voluntaria’. Dos años antes, la primera Convención de Ginebra de 1951 había sido reforzada con el Protocolo de 1967, que ampliaba la protección a los refugiados de cualquier lugar del mundo, independientemente de la fecha en que se les había obligado a abandonar sus hogares.

El modus operandi del ACNUR se desarrolló poco a poco durante sus cinco décadas de vida a medida que la agencia se enfrentaba a nuevos retos y que el entorno político y militar en el que operaba se volvía más complejo. La Convención de 1951 siguió siendo la base de su labor de protección, pero ésta fue reforzada por el Protocolo, la Convención de la OUA, la Declaración de Cartagena de 1984 firmada por los países latinoamericanos y otros documentos legales.

Sobre el terreno, la agencia se vio envuelta en las denominadas situaciones post-conflicto —ayudando a los antiguos refugiados cuando volvían a sus casas— en fecha tan temprana como los años 60, por los efectos de la guerra en Argelia. “El destino de los ex-refugiados repatriados no puede seguir separándose del conjunto de la población argelina, sin poner seriamente en peligro la estabilidad social del país”, escribía el entonces Alto Comisionado Felix Schnyder. Es un tema al que la comunidad humanitaria internacional regresó constantemente en futuras operaciones, aunque el historial de intervenciones con éxito y continuadas ha sido muy irregular.

El método de los piquetes se usaba para las personas reacias. Un pequeño camión verde conocido como “la cesta de la ensalada” circulaba por las calles de la ciudad de Oujda y los hombres jóvenes recibían de repente un golpe en la cabeza y se les tiraba al autobús. ---Un cablegrama del ACNUR en 1961 que describe una escena en Marruecos en la que los refugiados argelinos eran obligados a entrar al servicio de la guerrilla.

La cuestión de los supuestos campamentos de refugiados civiles que ocultaban a pistoleros armados, dificultó los esfuerzos humanitarios en las décadas siguientes.

A lo largo de sus primeros años, de acuerdo con Sadruddin Aga Khan, el ACNUR “trabajó a un sólo lado de la frontera, dando la bienvenida a los refugiados. No había un gran entusiasmo por contactar a los países de origen de los refugiados, ni por la repatriación voluntaria”, dice. “El estado de ánimo básico era que los refugiados que querían volver podían de algún modo correr ese riesgo, pero nosotros no queríamos vernos envuelto en ello. Eso tenía que cambiar”.

Lo hizo de forma dramática en la emergencia de Pakistán de 1971, donde estaba muy claro que la única solución viable a largo plazo, para millones de personas que habían huido del caos, era volver a sus antiguos hogares. En esa misma crisis le pidieron por primera vez al ACNUR que fuera coordinador de toda la ayuda de la ONU, un papel que adoptaría posteriormente en muchos otros programas humanitarios.

Cuando los refugiados camboyanos entraron en tropel en Tailandia para escapar de los horrores del Kemer rojo, el ACNUR se lanzó por primera vez a la construcción y mantenimiento de grandes campamentos de refugiados. En América Central, desarrolló el concepto de proyectos de impacto rápido, ayudando a reconstruir escuelas, hospitales, pozos y otras infraestructuras como una forma de cubrir el vacío entre la ayuda de emergencia y el desarrollo a largo plazo.

Para escapar a la cólera de Saddam Hussein tras los efectos de la guerra del Golfo, dos millones de kurdos iraquíes huyeron a Irán y al norte de Irak, una zona que los gobiernos aliados declararon posteriormente como refugio seguro. Mientras que las tropas occidentales proporcionaban seguridad, llamaron al ACNUR y otras agencias para ayudar a los kurdos. Nunca antes habían trabajado los funcionarios humanitarios tan estrechamente con los militares. El debate sobre lo aconsejable y valioso de tan íntima cooperación, que se repitió en Bosnia, Kosovo y Timor, ha continuado desde entonces.
Los kurdos de Irak del norte permanecieron en su país y fueron clasificados como desplazados internos en lugar de refugiados. Como personas que han cruzado una frontera internacional y alcanzado la seguridad en un segundo país, los refugiados entran dentro de la protección legal del mandato del ACNUR, pero generalmente los desplazados sólo pueden buscar la ayuda de sus propios gobiernos, quienes los suelen considerar enemigos en un conflicto civil.

A medida que el número de desplazados internos crecía dramáticamente en los últimos años —actualmente se estima que hay unos 20-25 millones en comparación con los 11,7 millones de refugiados—, ha habido una creciente presión internacional para sustituir la solución actual a este problema, descuidada y fortuita, y crear un modelo de protección exhaustiva similar al de los refugiados.

El debate acabó convirtiéndose en una de las cuestiones más explosivas de la agenda humanitaria y ya se han trazado las líneas del frente. Las naciones liberales occidentales insistían en que la protección de los derechos humanos trascendía tanto la soberanía, como la inviolabilidad de las fronteras nacionales —la base misma de la moderna nación estado—. Otros países como China pensaban con la misma convicción que la soberanía y la no injerencia en los asuntos internos de una nación, es la piedra angular de las relaciones internacionales.

La saga de 20 años de los refugiados indochinos fue otro de los grandes hitos de refugiados. La huida de aproximadamente tres millones de personas estuvo a punto de colapsar el sistema de asilo mundial, produjo distintas innovaciones para solucionar el desafío y se convirtió tanto en el punto culminante como en el eventual final de la ‘luna de miel’ de Occidente con el reasentamiento de refugiados. Las necesidades presupuestarias del ACNUR también se dispararon —ascendiendo desde 80 millones de dólares al comienzo de la emergencia en 1975 a más de 500 millones cinco años después—.

Cuando empezó el éxodo de los boat people ni uno sólo de los países de la región había aceptado la Convención de 1951 o su Protocolo. Singapur rechazó de plano desembarcar cualquier refugiado que no tuviese una acogida garantizada en otro país. El sistema internacional que había funcionado relativamente bien durante un cuarto de siglo ahora “daba un traspié e incluso fracasaba, dando como resultado la negación de asilo”, según el entonces Alto Comisionado Jean-Pierre Hocke.

Había un barco patrulla cruzando el río. Tenían una linterna y la proyectaron sobre nosotros y empezaron a disparar. Mi mujer me gritó, ‘Creo que han alcanzado a nuestro hijo’. Me volví y tanteé la oscuridad en su busca. Mis dedos penetraron en toda su cabeza. --Un refugiado laosiano citado en el libro Conceptos del Asilo.

Las iniciativas diplomáticas eran necesarias para romper el punto muerto y arriesgar el concepto mismo de asilo internacional. Hanoi accedió en 1979 a crear un programa de salidas organizadas para facilitar la emigración oficial de ciudadanos que habían sido aceptados para su reasentamiento en otro país. Era la primera vez que el ACNUR se veía envuelto en negociaciones para intentar abortar una crisis de refugiados, en vez de simplemente hacer frente a sus efectos.

Una década más tarde, con la misión humanitaria yéndose rápidamente de nuevo a pique, todas las partes involucradas firmaron el Plan Exhaustivo de Acción (Comprehensive Plan of Action –CPA–), un paquete altamente complejo que otorgaba a todos —los países productores de refugiados como Vietnam, Camboya y Laos; los estados regionales como Tailandia o Filipinas que recibían a los civiles que huían; y los países como Estados Unidos o Australia, que accedían a reasentar permanentemente una cuota de refugiados—papeles específicos en un programa cuidadosamente orquestado paso a paso. El fracaso de uno sólo de los eslabones habría condenado probablemente todo el proceso en un efecto dominó.

Un elemento clave fue el desarrollo del asilo temporal, por el cual los estados regionales se comprometían a recibir a los civiles huidos, pero con la condición de que partirían de nuevo relativamente rápido, bien a un nuevo país o bien regresando a sus antiguos hogares si eran rechazados como refugiados bona fide según el proceso de selección recién instaurado.

La innovación volvió a usarse años más tarde en el momento álgido de la guerra de Bosnia, cuando los países europeos aceptaron a 700.000 refugiados para su ‘protección temporal’. Los críticos temían, no obstante, que este progreso crease grupos de refugiados de ‘segunda clase’ y que los gobiernos intentarían cada vez más cambiar la protección temporal por el asilo total.

El sureste asiático también marcó un giro en otro sentido. Aunque alrededor de 2,5 millones de personas se instalaron en nuevos países y medio millón volvieron a casa con garantías de que no sufrirían ningún tipo de acoso por parte del Estado, Occidente no volvería a estar tan receptivo al reasentamiento de grandes cantidades de personas huidas para salvar la vida.

Al comienzo de los 90, parecía que tal generosidad podía dejar pronto de ser necesaria de todos modos. Es cierto que aún había una cifra récord de 15 millones de personas desplazadas, de incumbencia del ACNUR, y la propia agencia estaba en un atolladero, acuciada por la baja moral del personal, por dificultades económicas y por una creciente crítica internacional. Pero la guerra fría estaba a punto de acabar, el muro de Berlín se había derrumbado y en las capitales del mundo se hablaba con valentía de un nuevo orden mundial.

La esperanza fue rápidamente aplastada. Si la rivalidad de las superpotencias había ayudado a crear conflictos, también contuvo muchas tensiones étnicas en ebullición. Desprovistas de las restricciones de un ‘gran hermano’, docenas de estas crisis estallaron por todo el planeta. Según los funcionarios para refugiados, a menudo eran más brutales, peligrosas y complicadas que las situaciones en las que habían estado involucrados en el pasado.

Diez de ellos se avalanzaron adentro. Dos hombres agarraron a mi marido y lo arrastraron fuera. Dos hombres se quedaron. Uno quería violarme. Luché. El otro hombre dijo, “Déjala en paz. Era al marido a quien querías”. Estaba furioso. Me apuntó con el arma y luego me golpeó en la boca. Abrí la puerta. Todo estaba en silencio. De pronto vi el cuerpo de mi marido, cubierto de sangre. Me volví loca.
--Una refugiada etíope en un campamento keniata en 1983.

Sadako Ogata, diplomática y catedrática japonesa, fue nombrada Alta Comisionada a finales de los 90. Conocía los problemas del ACNUR de antemano, sintió en carne propia que era un “tipo de organización pontificante que no aceptaba fácilmente ayuda o consejo”, pero encontró un ambiente ‘útil’ cuando se incorporó. En cuestión de pocos días “estábamos en una situación de nadar o ahogarse”, decía en una reciente entrevista, cuando cerca de 400.000 kurdos quedaron atrapados en las montañas del norte de Irak. Turquía no los admitía por razones internas, negando por tanto a los kurdos el acceso a un proceso de asilo. Los británicos y norteamericanos querían crear un refugio seguro local, convirtiendo a los kurdos en desplazados internos en vez de refugiados y en objetivos fáciles si volvían a producirse otra vez las hostilidades.

Para el ACNUR, trabajar con tantos obstáculos, en estrecho contacto con las fuerzas militares que habían participado en la guerra y cuyo primer resultado había sido el éxodo kurdo, violaba todas sus reglas operativas normales. Fue entonces cuando Ogata tomó la primera de lo que ella denomina decisiones de ‘sentido común’ y aceptó ayudar. “Mi suplente Gerald Walzer me dijo que ésa fue una de las decisiones más importantes que había tomado”, dice Ogata.

Los 90 fueron el periodo más turbulento en la historia del ACNUR. Estallaron grandes crisis una tras otra —Irak, los Balcanes, genocidio en Rwanda y sus efectos, Kosovo, Timor, Chechenia— que eclipsaron a docenas de otros problemas. El mundo, por ejemplo, ignoró en gran medida el calvario de millones de afganos, a pesar de que continuaron siendo el grupo más grande de refugiados del mundo. El cansancio empezaba a adueñarse de los donantes.

El término ‘Europa fortificada’ se hizo sinónimo de puertas de asilo cerrándose estrepitosamente. “El liberalismo descoordinado de los 60 y 70 había cambiado por las armoniosas restricciones de los 80 y 90”, escribía D. Joly en su libro ‘Asilo o Infierno: políticas de asilo y refugiados en Europa’. África y otras regiones en desarrollo amenazaron con emular la política del mundo industrializado.

En el pasado, los funcionarios humanitarios habían sido capaces de mantener generalmente su carácter ‘neutral’. Pero a medida que los conflictos se hacían más peligrosos y el personal de ayuda trabajaba cada vez más, en zonas donde ni siquiera los soldados occidentales se aventuraban, algunas veces se abría la veda para cazarlos. En las horrorosas circunstancias de la región africana de los Grandes Lagos a mediados de los 90, 36 trabajadores del ACNUR fueron asesinados, murieron o fueron dados por desaparecidos.

En las húmedas y oscuras bodegas que durante diez meses fueron su casa, siempre estuvo encadenado a su cama de metal por unas esposas y un cable de un metro de largo. Eso le permitía dar exactamente cuatro pasos. “Siempre soñaba con dar ese siguiente quinto paso”. -- Vincent Cochetel, director de la operación del ACNUR para el Cáucaso norte, que fue secuestrado y retenido durante 317 días antes de ser liberado.

Durante este tiempo se añadió un nuevo e importante ingrediente a la volátil mezcla de las operaciones de refugiados: los medios de comunicación. En el pasado los periodistas habían cumplido su papel neutral como observadores y reporteros. En la última década, se convirtieron en protagonistas, influyendo sobre las decisiones de los gobiernos, agencias humanitarias, ejércitos y rebeldes y de los propios refugiados por su constante presencia.

Los medios podían poner en marcha o detener operaciones. Su simple presencia garantizaba el libre flujo de los dólares de ayuda. En las primeras semanas del éxodo de los refugiados rwandeses en 1994, por ejemplo, el mundo se gastó 2.000 millones de dólares en ayudarlos. La partida de los medios tuvo el efecto opuesto. El mundo se ‘olvidó’ de esos mismos refugiados rwandeses cuando se fueron las cámaras —hasta que la violencia volvió a estallar en 1996 y las cámaras regresaron—.

Los dilemas más dolorosos sufrían el escrutinio de las audiencias globales. En Bosnia, el ACNUR intervino en una ocasión para trasladar a gente que en caso contrario podía ser asesinada. Al hacerlo, ayudó accidentalmente en la limpieza étnica. Como dijo un funcionario, la agencia se encontraba “en la irónica y torpe posición de intentar salvar vidas ayudando a la gente a convertirse en refugiados”. En África central, ayudó a recoger a 185.000 rwandeses de la selva. En lo que pasa por ser una situación ideal en las emergencias de refugiados, deberían haber tenido la opción de repatriarse voluntariamente. En 1997 sólo tenían dos opciones brutales: permanecer y morir o ser asesinados por los guerrilleros, o regresar a un futuro incierto en Rwanda.

Los Grandes Lagos casi acaban con los más curtidos trabajadores de ayuda humanitaria cuando decidieron continuar para intentar salvar vidas. “Marqué el teléfono directo de la Alta Comisionada en Ginebra, la primera vez que lo hacía en diez años”, recordaba Filippo Grandi, el director de las operaciones del ACNUR en la ciudad congoleña de Kisangani. “Las condiciones eran tan deplorables, que le pregunté si lo mejor no era abandonar directamente. Hicimos una tormenta de ideas. Decidimos quedarnos. Abandonando podíamos hacer un gran gesto. Pero nuestro abandono habría condenado a más gente a morir”.

Ahora Ogata llama a la experiencia del Congo su peor pesadilla. “A veces sólo sentíamos una cosa —impotencia—. Nos sentíamos impotentes, realmente impotentes. Pero aguantamos hasta el final.” Y añade: “Hoy, rara vez se toman buenas decisiones. Sólo las decisiones menos malas”.

Kisangani: nos engulló, absorbió nuestra fe y energía y desafió nuestra capacidad de resistencia más allá de lo imaginable. Era como vivir una película de aventuras de Indiana Jones, pero más pavoroso y real, más hediondo, apestoso y sucio. Era un infierno. -- Kilian Kleinschmidt, funcionario sobre el terreno del ACNUR en Zaire, 1997, cuando incluso los funcionarios humanitarios más curtidos estuvieron a punto de rendirse frente al horror.

Kosovo, prácticamente la última gran emergencia del siglo XX, encerraba muchos de los problemas y dilemas que los trabajadores humanitarios habían afrontado en los últimos 50 años, los progresos que habían logrado haciendo frente al desafío de los desplazamientos masivos y algunos de los nuevos dolores de cabeza que tendrían que abordar en el siglo XXI.

La confrontación entre la OTAN y las fuerzas servias en la primavera de 1999, siguió a años de desórdenes en la provincia. El ACNUR y otras agencias habían estado ayudando a cientos de miles de civiles dentro de Kosovo mientras que el gobierno de Belgrado aumentaba implacablemente la presión política y militar contra la población de origen albanés. Pero los gobiernos del mundo se preocupaban sólo por intervalos y volvían a promocionar las operaciones humanitarias como un telón para enmascarar la inactividad política.

Cuando llegó la intervención política, era demasiado tarde para salvar a la región de otra catástrofe. En la guerra que siguió, la política, los objetivos militares y las labores humanitarias quedaron irremediablemente unidos en una maraña.

La OTAN se encontró en la paradójica posición de hacer una devastadora guerra aérea y al mismo tiempo, de proporcionar ayuda humanitaria a muchas de sus víctimas. Las agencias de ayuda estaban desbordadas ya que, en cuestión de semanas, casi un millón de personas huyeron o fueron obligadas a exilarse. Tanto si querían como si no, tenían que recurrir a las únicas organizaciones capaces de proporcionar la logística para ayudar rápidamente a tanta gente —los militares—. Los programas humanitarios estaban determinados a menudo por brutales cálculos políticos —especialmente el impacto sobre las audiencias civiles en sus casas—.
Más que en cualquier crisis anterior, los gobiernos aprobaron directamente los proyectos de ayuda ‘bilateral’ de alto perfil, para hacer acto de presencia sobre el terreno, ignorando a menudo los más tradicionales programas multilaterales. El ACNUR recibió duras críticas por no cumplir su papel tradicional de coordinación y por no estar comprometido en más programas operativos por causa de las mismas capitales que a menudo evitaban todo el proceso de coordinación y canalizaban los fondos directamente a sus propios programas bilaterales de carácter televisivo.

Pese a esos reveses, la operación humanitaria funcionó, subrayando el hecho de que si los recursos económicos y materiales se ponían a disposición a tiempo, en la cantidad suficiente, la comunidad internacional podía hacer frente incluso al mayor y más rápido éxodo. Indudablemente hubo penurias y atrocidades en Kosovo, pero una vez que los civiles alcanzaron los países vecinos recibieron por lo menos un mínimo de protección y ayuda y sorprendentemente hubo muy pocas muertes en comparación con otros desplazamientos de proporciones similares en otras partes del mundo.

Cuando las fuerzas serbias aceptaron abandonar Kosovo, los refugiados siguieron el avance de las tropas aliadas de vuelta en la región, casi tan rápidamente como habían salido de ella sólo unos meses antes. Para hacer frente a este éxodo de vuelta y sus efectos, el ACNUR y otras agencias se encontraron con algunos de los problemas que dominarán la agenda humanitaria en el nuevo milenio, incluidas las cuestiones de cómo ayudar mejor a los desplazados internos y cómo promover mejor la ‘coexistencia’ entre las comunidades que pueden haber estado años dejándose llevar por el odio y la atrocidad contra sus vecinos.

Más de 100 personas fueron asesinadas en una masacre de una hora, en la que participaron por igual ladrones indeseables, viejos, retrasados y niños. El más joven fue un bebé de tres meses quemado vivo en un horno. El más viejo tenía 96 años. Nueve personas fueron asesinadas brutalmente en la propia casa de Amra Ahmici que se convirtió en una de las más infames atrocidades del conflicto de la antigua Yugoslavia. -- Los campos de la muerte en Bosnia.

Promover la coexistencia, el primer paso hacia una reconciliación a largo plazo, puede de hecho ser la tarea humanitaria más crucial del próximo siglo según Ogata, que deja el cargo de Alta Comisionada a finales del año 2000. “Es la primera piedra y la más vital a la hora de volver a unir comunidades y países, tanto si es Kosovo, como Timor o Ruanda”, decía en una reciente entrevista con Refugiados. “No le hemos dado suficiente importancia a eso en el pasado”.
El ACNUR puso en marcha recientemente un estudio conjunto con la Universidad de Harvard para explorar la viabilidad de establecer una serie de proyectos de coexistencia educativa, empresarial, sanitaria y de otro tipo para comunidades destrozadas.

Pero esto es un simple paso en lo que Ogata considera una serie de cambios profundos en los años venideros sobre cómo responde la comunidad internacional a los problemas de los refugiados y de otras personas. “Vivimos en un mundo de cambios revolucionarios“, dice. “El método tradicional de gestión, la forma tradicional de protección de los refugiados… no funcionará en el futuro”.

Un día cualquiera, en cualquier lugar del mundo, hay un número incontable de personas en marcha en lo que se ha convertido en una auténtica explosión migratoria global. Incluye a refugiados y desplazados internos que huyen de la última persecución en algún lugar, a otros grupos que regresan a sus casas después de un tiempo en el exilio, a emigrantes económicos que buscan una vida mejor o a víctimas medioambientales que escapan de las hambrunas o los huracanes. Para que este enorme movimiento tenga sentido, diferenciando entre los diversos grupos y tomando decisiones basadas en los requisitos específicos de cada categoría, los gobiernos, las agencias especializadas como el ACNUR y otras organizaciones tendrán que abordar el problema con nuevos métodos, más flexibles e imaginativos.

La agencia para los refugiados va a emprender una ronda de ‘consultas’ con gobiernos y otras organizaciones interesadas en torno a la protección internacional. Aunque algunos críticos sostienen que la Convención de 1951, la herramienta de protección más básica del ACNUR, ya no es apropiada en las nuevas circunstancias, la agencia está intentando reforzarla en las áreas que actualmente no cubre.

“Las consultas serán la primera ocasión en que el ACNUR impulsa unas discusiones con el objetivo de crear algo adicional a la Convención —un protocolo, una declaración de la Asamblea General o una combinación de ambas— para hacer frente a la cambiante situación de los desplazamientos”, según Erika Feller, directora del departamento de protección internacional del ACNUR. Según Sadako Ogata, ”la Convención en sí debe permanecer sacrosanta, aunque tal vez podamos solucionar algunas cuestiones puntuales e intentar cubrir los vacíos“.

En un anterior cumpleaños del ACNUR, el entonces Alto Comisionado Poul Hartling dijo: “Todo lo que podemos decir, después de apagar las 30 velas de nuestra imaginaria tarta de cumpleaños, es que esperamos el día en que podamos enviar un último comunicado de prensa diciendo que el último refugiado se ha ido a casa o ha sido reasentado en un nuevo país. Yo sería el hombre más feliz de la tierra si las condiciones del mundo permitieran la desaparición de mi organización”. Veinte años después el deseo no ha cambiado, pero la posibilidad es tan remota como siempre.

Por Ray Wilkinson

Título